Сторінка
1

Бюджетний федералізм

Існування різних рівнів функціонування бюджету й управління ним диктують насамперед імперативи політичного і соціально-економічного характеру. Вихідними і домінуючими під час розподілу функцій і відповідних їм асигнувань між різними рівнями влади, а отже і між різними ланками бюджетної системи, є міркування державної доцільності, національних інтересів, суспільної солідарності.

З боку економіки діє ринковий принцип ефективного розміщення (розподілу) завжди обмежених фінансових ресурсів за будь-якого національного багатства. А це, у свою чергу, визначає доцільність тих пропорцій розподілу бюджетних ресурсів у масштабах країни між різними адміністративно-територіальними одиницями, які забезпечують їх ефективне формування, раціональне та оптимальне витрачання і відповідний рівень суспільного добробуту (загального чи локального). Тобто, з одного боку, треба ефективно зібрати і в необхідних розмірах закріпити податки за певним рівнем державної ієрархії, а з іншого — їх використання повинно дати максимальний ефект. Завдання державної влади — визначити такі пропорції шляхом демократичного суспільного вибору й легітимувати їх через політичне волевиявлення на національному рівні. Завдання бюджетного менеджменту — забезпечити ефективне формування фінансових ресурсів і раціональне їх розміщення між різними рівнями влади в територіальному розрізі.

Незалежно від форми державного устрою — федерального чи унітарного — постає проблема вертикальних і горизонтальних бюджетних відносин між різними урядовцми юрисдикціями (загальнодержавною, регіональною, місцевою), кожна з яких має право збирати податки і витрачати бюджетні кошти. Так, у Сполучених Штатах Америки налічується більше 83 тис. адміністративно-територіальних та відомчих одиниць, що мають власні бюджети: федерація в цілому, 50 штатів, 3042 округів (графств), 19,2 тис. муніципалітетів, 16,7 тис. тауншипів (містечок), 14,7 тис. шкільних і 29,5 тис. спеціальних округів1. У Федеративній Республіці Німеччини бюджетна система складається з бюджетів федерації, 16 земель та 16 общин2. У Франції, порівнянній з Україною за територією та народонаселенням, 36,5 тис. муніципальних бюджетів.

Цілеспрямований і ефективний бюджетний менеджмент дає змогу пом'якшити і гуманізувати суперечливі інтереси, що розколюють суспільство, гармонізувати міжрегіональні зв'язки, протистояти завжди можливим непередбачуваним обставинам. Але він же породжує і нелегкі проблеми. Через диференціацію регіональних фінансово-економічних потенціалів міжтериторіальне переміщення ресурсів об'єктивно неминуче. Складність перероз-подільного процесу полягає в проблемі узгодження інтересів донорів і реципієнтів, у пошуках способів стимулювати перших за допомогу другим. Останнє слово в цих питаннях ще не сказано. Універсальні інструменти поки що не знайдені, кожна держава вирішує ці завдання з урахуванням своїх особливостей і специфіки. Але світовий досвід нагадує, що міжнаціональні конфлікти і сепаратистські рухи не в останню чергу підігріваються незадоволенням у розподілі бюджетних ресурсів.

Сутність і теорія бюджетного федералізму. Багатоступнева бюджетна система об'єктивно передбачає розподіл функцій коштів бюджету між різними рівнями влади за умови збереження певної фінансової самостійності на кожному з них. В ідеалі розподіл функцій і відповідне їм ресурсне забезпечення мають бути оптимальними, а витрачання коштів — максимально ефективним. Із проблемами подібного роду має справу бюджетний (фіскальний) федералізм. Канадський учений-фінансист П. Расел визначає бюджетний федералізм як «трансферт багатства шляхом зрівняльних платежів від «імущих» до «неімущих» провінцій із метою передання доходів, достатніх для забезпечення порівняно прийнятних рівнів суспільних послуг за більш-менш допустимих рівнів оподаткування.

Узагальнюючи ознаки й призначення бюджетного федералізму в демократичній правовій державі, пропонуємо більш розгорнуте визначення. Бюджетний федералізм — законодавча зафіксований розподіл функціональних повноважень та відповідальності структур різних рівнів влади з паритетним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ними на засадах державної соціально-економічної і політичної доцільності, соціальної етики, міжрегіональної, міжнаціональної і суспільної солідарності. Отже, поєднуючи владні повноваження з фінансовими можливостями, бюджетний федералізм охоплює широке коло питань менеджменту взагалі і бюджетного менеджменту зокрема — від політичних процедур приймання рішень до скоординованої організації фінансових потоків у масштабах держави й ефективного управління ними.

Федералізм існує в різних формах. Західні дослідники виділяють внутрішньодержавний, асиметричний, кооперативний, бюрократичний, двосторонній, виконавчий та інші, обумовлені національними особливостями (наприклад, Швейцарія), різновидності федералізму. І всі вони так чи інакше торкаються розподілу компетенції та фінансових ресурсів між державним (центральним, федеральним) і низовими (місцевими) бюджетами. Для країн Європейського Союзу бюджетний федералізм вже набув своїх особливостей і вийшов на міждержавний рівень.

Тема бюджетного федералізму давно й інтенсивно розробляється на Заході. Достатньо назвати фундаментальні праці: американських дослідників У. Оутса «Фіскальний федералізм» (1972 р.), а також колективну монографію під його редакцією «Політична економія фіскального федералізму» (1977 р.), Р. Масгрейва «Нариси фіскального федералізму» (1977 р.), Дж. Аронсона і Дж. Хіллі «Фінансування урядів штатів і місцевих органів» (1986р.), Г.Роузена «Дослідження штатних і локальних публічних фінансів» (1986 р.), німецьких учених — У. Шумахера «Фіскальний федералізм у Федеративній республіці Німеччина» (1993 р.), Т. Куна «Теорія комунального фінансового вирівнювання» (1995 р.), В. Ренша «Проблеми федеративного управління: місце нових земель у загальнонімецькому фінансовому вирівнюванні» (2000 р.), Ф. Шарфа «Перспективи розвитку німецького федералізму» (1999 р.), Г.Хекта «Розвиток фінансового вирівнювання в Німеччині» (1973 р.), Ш.Б.Бланкарта «Аналіз німецького фіскального федералізму» (1996 р.), швейцарських економістів: Бруно С. Фрая «Новий федералізм: ідея РОСЬ (1997 р.), Райнера Айхенбергера «Дискусійні питання політико-економічних перспектив федералізму» (1998 р.), Б. С. Фрая і Р. Айхенбергера «По той бік територіальної монополії держави: федералізм за допомогою РОСІ» (2001 р.).