Сторінка
1

Основні теоретичні положення формування місцевих бюджетів та їх практична реалізація в умовах трансформаційної економіки

За рівнями система місцевих бюджетів поділяється на обласні, районні і бюджети міст, сіл, селищ. У свою чергу формування і розподіл засобів міських бюджетів має особливості в містах обласного і районного значення. Щодо сільських бюджетів, то законодавчо не вирішено суперечності щодо наявності в кожної територіальної общини власного бюджету. Теоретично відповідно до ст. 143 Конституції України [12] територіальні общини села, селища, міста підтверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їхнє виконання. Але ця норма законодавства на сьогодні не виконується, головним чином, через невеликі розміри сіл, кількість населення в яких незначна і відповідно великі витрати на адміністрування таких потенційних бюджетів. На початку 2001 р. в Україні нараховувалося 28 775 сіл, і формування для кожного села окремого самостійного бюджету є недоцільним із позицій керування як фінансовими ресурсами, так і територіями в цілому [14]. Вирішення даної суперечності можливе за рахунок реформування територіально-адміністративного устрою країни, з урахуванням економічних, історичних, соціальних особливостей за принципом доцільності і максимальної економії.

Первинною ланкою відповідно бюджетному устрою України в системі місцевих бюджетів є бюджети міст, районів у містах, сіл, селищ [4]. Вони несуть основний тягар витрат місцевого самоврядування. Обласні і районні бюджети забезпечують утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення загальних інтересів територіальних общин, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання територіальних общин сіл, селищ, міст відповідно обласного і районного значення [3]. Особливістю місцевих бюджетів на рівні областей і районів є часткове формування їх за рахунок коштів Державного бюджету України. Для цього в Державному бюджеті передбачаються відповідні дотації [4].

Функції і завдання, що покладаються на державні органи й органи місцевого само­врядування, обумовлюють співвідношення між державним і місцевими бюджетами.

Існує два підхода до регіональної децентралізації та міжрегіональної солідарності [16]. Перший є характерним для США, другий – для країн Євросоюзу. Сутність першого полягає в тому, що місцеві органи влади значною мірою забезпечені власними джерелами фінансування, а частка федерального бюджету в їх фінансування невизначна.

Підкреслюючи позитивний вплив децентралізації на темпи економічного розвитку Осунг Кван вважає, що децентралізація сприяє створенню сприятливого клімату для місцевого бізнесу [18]. Крім того, виникнення фіскальної міжрегіональної конкуренції обмежує зростання нераціональних витрат місцевих органів влади. Аргументом проти фіскальної незалежності місцевих органів влади вважається те, що перерозподіл капіталів і людських ресурсів на міжрегіональному рівні має результат, у найкращому випадку, як гра із нульовою сумою. Тому мета даної статті проаналізувати становище існуючих міжбюджетних відносин і зробити пропозиції щодо покращання умов формування місцевих бюджетів.

В Україні запланована частина місцевих бюджетів у консолідованому бюджеті складала в 1998–2000 р. приблизно 36 %, тобто порівняно з 1980 і 1986 роками дане співвідношення залишилося практично незмінним, а порівняно з 1990 р., із якого починається становлення України як незалежної держави, частина прибутків місцевих бюджетів у загальній структурі зведеного бюджету скоротилася на 10 %. Аналогічним є співвідношення запланованих витрат місцевих бюджетів, що знаходилися в 1998 і 1999 р. відповідно на рівні 32,44 % і 34,37 % сукупних витрату Державний і місцеві бюджети (7). Тут також констатуємо скорочення частини витрат місцевих бюджетів порівняно з 1990 р. на 11–13 відсотків. Незважаючи на приріст у 1999 р. абсолютного показника прибутків місцевих бюджетів в Україні на 1412,3 млн. грн., їхня частина в загальній структурі при плануванні зведеного бюджету зменшилася на 0,25 %. У той же час планові витрати місцевих бюджетів у 1999 р. у загальній структурі витрат збільшилися на 1,93 %. Фактичне виконання місцевих бюджетів в Україні показує, що реальна частина прибутків місцевих бюджетів у прибутках зведеного бюджету за період із 1994 р. по 2000 р. складає майже 36 % [7, 8]. Причому найбільше зростання частки місцевих бюджетів спостерігається в 1999 р. – 46 % фактичних прибутків зведеного бюджету. Але зростання частини прибутків місцевих бюджетів АР Крим у загальній структурі Зведеного бюджету пов’язано не стільки зі збільшенням реальних надходжень засобів, а з досягнутою за рахунок хронічного недовиконання дохідною частиною державного бюджету. У прибутки держбюджету з трансфертами з місцевих бюджетів АР Крим у 1998 р. замість запланованих 21101,1 млн. грн. надійшло 15 897,8 млн. грн., що складає усього 75,3 відсотків від планових показників. У той же час дохідна частина місцевих бюджетів АР Крим була перевиконана на 27,6 відсотків порівняно з індикативними розрахунками. У 1999 р. і надалі зберігається невідповідність між темпом наповнення державного і місцевих бюджетів. У той час як надходження Держбюджету за січень-грудень 2000 року склали лише приблизно 83,7 % річного плану, план по надходженнях у місцеві бюджети АР Крим було виконано приблизно на 119,5 %. У 2001 році дохідна частина місцевих бюджетів у зведеному бюджеті зросла до 47,4 %, а в 2002 році склала 46,4 %, тобто частка місцевих бюджетів збільшилася [14]. Таке істотне розходження у виконанні державного і місцевих бюджетів пояснюється помилками в прогнозуванні під час упорядкування бюджету, а також наданої місцевим бюджетам АР Крим можливості проводити взаємозаліки, що не ставилося до платежів у Держбюджет. У 2000 р. уперше спостерігається тенденція виконання в повному обсязі як державного, так і значної частини місцевих бюджетів АР Крим. Це виконання, як показав аналіз, багато в чому пояснюється істотним перевищенням фактичних темпів інфляції над очікуваними [1, 2]. Що стосується бюджету АР Крим, те він був не виконаний ні в 2000 році (81,5 % від затвердженого 63,3 % плану податкових надходжень), ні в 2001 році (85,5 % від затвердженого 88,3 % плану податкових надходжень). У 2002 фінансовому році зведений бюджет АР Крим був також виконаний тільки на 86,4 %.

Частина місцевих бюджетів у зведеному бюджеті була запланована в 2000 році на рівні 31%, що значно менше фактичного виконання за попередній рік (рис. 1). Після 2000 року частка місцевих бюджетів у зведеному істотно зросла. Проте це зростання пояснюється не ростом фінансової самостійності місцевих бюджетів, а значним ростом трансфертів із державного бюджету і загальнодержавних податків, не контрольованих місцевими бюджетами.