Сторінка
3

Основні теоретичні положення формування місцевих бюджетів та їх практична реалізація в умовах трансформаційної економіки

Роздивимося стимулюючий ефект, закладений у викладеному підході. Почнемо з регіонів- донорів, тобто з тих місцевих бюджетів, які перераховують частину засобів у державний бюджет. Слід зазначити, що в міру збільшення темпів росту закріплених за місцевих бюджетом прибутків частка відрахувань у державний бюджет зменшується, але тільки до 60 % від очікуваного перевищення прибутків над витратами, тобто велика частина перевиконання в будь-якому випадку іде в Держбюджет. Цей ефект ще більш дестимулює. Припустимо район-одержувач допомоги (реципієнт), мобілізувавши внутрішні фінансові ресурси, істотно збільшив надходження в місцевий бюджет (на 100 %), при цьому він одержить тільки 60 % від розміру різниці, необхідної для покриття місцевих витрат. У цей же час інший район, не прикладаючи ніяких зусиль для збільшення прибутків місцевого бюджету (0 % росту), отримає 90 % різниці витрат і прибутків. Потрібний негайний перегляд відповідних положень Бюджетного кодексу і формульного підходу. Можливо декілька варіантів розрахунків дотацій вирівнювання. У такій главі нами буде викладено підхід на основі теорії максимина (maxmin) [11], джерелом фінансування якого на довгостроковій основі могла б служити фіксована частка Державного бюджету України.

На основі викладеного формульного підходу можна побачити, що тенденції фінансування місцевих бюджетів за останній час в Україні свідчать про зростання частини дотацій у регіональних бюджетах. Так, за запланованими на 2001 рік показниками і результатами фактичного виконання місцевих бюджетів на 1 січня 2002 р. тільки бюджет м. Києва з 27 регіональних місцевих бюджетів не одержував дотацій.

Відбувається значне зростання дотаційної до місцевих бюджетів: обсяг трансфертів із державного бюджету в 2000 р. складає 36 % загального фонду витрат місцевих бюджетів, у той час у 1999 р. цей рівень складав лише 16 %, відповідно 1998 – 15 %, 1997 – 16 % (табл. 2).

Таблиця 2

Структура власних прибутків і трансфертів у доходах місцевих бюджетів (%) (7,8)

У той же час частка місцевих податків і зборів практично не збільшується. Ця тенденція свід­чить швидше про зростання ролі фінансової централізації в процесі розвитку регіонів.

Недостатньо регламентованим є сам процес планування прибутків і витрат бюджетів са­мо­врядування при підготовці зведеного бюджету. Не враховуються при плануванні пока­з­ни­ків зведеного бюджету положення Бюджетної резолюції. Так, відповідно до роз­ра­хун­кових показників проекту бюджету 2000 р., частина прибутків місцевих бюджетів у прибутках зведеного бюджету становила 32 %, витрат – 33 %. Водночас Бюджетною резолюцією на 2000 рік, цей показник передбачений на рівні не менше 40 % [7, 8].

Про помилки в плануванні свідчить і фактичне перевиконання запланованих бюджетних показників з таких основних джерел прибутків місцевих бюджетів, як податок із прибутку підприємств комунальної форми власності і від надходжень у цільові фонди. У результаті в 2000 році відбулося достатньо значне перевиконання надходжень у місцеві бюджети порівняно з планом – на 27,3 %. Таким чином, останнім часом місцеві бюджети „традиційно” перевиконують дохідну частину. Для багатьох розрахунків протягом бюджетного року використовуються саме планові показники, що призводять до некоректних розрахунків і знижують ефективність фінансового керування.

Проаналізуємо залежність місцевих бюджетів від загальнодержавних податків і зборів і державних цільових фондів, трансфертів, кредитів і інвестицій.

Так, у 70 містах України, розташованих у різноманітних регіонах України, що відрізняються чисельність населення, географічним розташуванням, розміщенням виробництва і ресурсів, середній розмір загальнодержавних податків у структурі прибутків міських бюджетів становить 78 %, а в багатьох містах вона перевищує 90 % [7, 8]. Це переконливо свідчить, що бюджети територіальних общин на 78–90 % залежать від надходжень загальнодержавних податків і зборів. Власні і прирівняні до них джерела надходжень (місцеві податки і збори, закріплені загальнодержавні податки і тощо) складають у середньому 10 % усіх податкових надходжень, у той час як для більшості країн Європи, що, як і Україна, підписали Хартію про місцеве самоврядування, власні прибутки становлять більше 50 % [10].

Структура прибутків також ще раз підтверджує, що на сьогодні зусилля органів місцевого самоврядування щодо збільшення податкових надходжень від місцевих податків і зборів нівелюються через малі можливості місцевих органів влади з розширення власної фінансової бази. При цьому практично не використовуються такі потенційно ефективні фінансові інструменти, як випуск облігацій, створення ефективних місцевих грошово-речових лотерей, розширення фонду муніципальної власності, спроможної приносити прибутки місцевим органам влади, пайова участь разом із регіональними бізнес-структурами в перспективних інноваційних проектах.

За рахунок місцевих бюджетів фінансується до 90 % сфери охорони здоров’я, приблизно 75 % витрат на утримання житлово-комунального господарства, 74 % витрат на утворення і 69 % на утримання культури. У частині витрат місцевих бюджетів спостерігалося зростання заборгованості по основних видах витрат, а також заборгованості заснувань, що фінансуються з місцевих бюджетів. Так, кредиторська заборгованість бюджетних заснувань, що фінансуються з місцевих бюджетів України, збільшилася на 180 млн грн і на 01.01. 2003 року вона становила 1749,9 млн. грн.

У Бюджетному кодексі одним з основних параметрів для визначення кошика прибутків є показник індексу відносної платоспроможності регіонів. На його основі в системі положень Бюджетного кодексу здійснюються всі інші розрахунки, зокрема надання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання. Пункт 5 статті 98 Бюджетного кодексу України вказує: „Індекс відносної платоспроможності є коефіцієнтом (ИОП), що визначає рівень платоспроможності адміністративно-територіальної одиниці порівняно з аналогічним середнім показником по Україні в розрахунку на одного жителя” [5].