Сторінка
1

Самостійність місцевих бюджетів як чинник забезпечення фінансової стійкості регіонів

Забезпечення ефективності фінансової політики та економічного зростання регіонів значною мірою залежить від розв’язання проблем формування місцевих бюджетів і вдо­сконалення міжбюджетних відносин.

Теоретичні проблеми державних і місцевих фінансів, а також реформування бюджетної та податкової системи знайшли своє відображення у роботах В. Андрущенка, О. Барановсько­го, О. Василика, В. Кравченка, О.Кириленко, К. Павлюк, С.Слухая, А. Соколов­ської, Л. Ша­бли­стої, С. Юрія. В останні роки розв’язання даної проблеми перебуває в центрі уваги органів виконавчої та законодавчої влади.

Аналіз нормативно-правових актів у сфері фінансів підтвердив, що сьогодні існує неврегульованість і розбіжність між законодавчою базою та практичним вирішенням питання щодо самостійності місцевих бюджетів.

Відомо, що поняття “бюджетна система” сформувалося наприкінці 20-х років у колиш­ньому СРСР, коли відбувався процес створення бюджетів територіальних утво­рень, вклю­чаючи сільські та селищні бюджети. З кінця 30-х років основним принципом побудови бюд­жетної системи країни став принцип єдності, згідно з яким бюджети нижчих терито­ріальних рівнів були складовою бюджетів вищих рівнів, а всі разом вони входили до скла­ду союзного бюджету, що унеможливлювало навіть саме поняття самостійності міс­цевих бюджетів на території СРСР.

Під самостійністю місцевого бюджету в посткомуністичних країнах розуміють право законодавчих (представницьких) органів державної влади та органів місцевого самовря­дування на кожному рівні бюджетної системи країни самостійно здійснювати бюджетний процес, визначати напрями витрат або наявність власних джерел доходів бюджетів кож­ного рівня бюджетної системи країни, обумовлених відповідно до законодавства цієї країни.

Згідно із Законом України „Про бюджетну систему України” від 26.06.95 [1] бюджет мав чотирьохрівневу структуру, а саме: центральний бюджет, бюджети областей, бюд­жети районів і міст, районні бюджети у містах і відповідні їм бюджети у сільській місце­вості. На практиці ця структура була обмежена трьома рівнями, оскільки районні бюд­жети та відповідні їм бюджети на селі найчастіше не виділяються із районних (міських). Ці бюджети базового рівня не мали достатньої власної стабільної дохідної бази, що позбавляло органи місцевого самоврядування можливості планувати свої доходи і видатки, робило їх залежними від органів влади вищого рівня.

Водночас за Конституцією України (ст. 143) територіальні громади села, селища, міста мають право з-поміж усього затверджувати і контролювати виконання бюджетів відпо­відних адміністративно-територіальних одиниць; встановлювати місцеві податки. Район­ні та обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст, а також мають право затверджувати відповідно районні чи обласні бюджети (які формуються з коштів державного бюджету для їх відпо­відного перерозподілу між територіальними громадами) та програми соці­ально-економіч­ного і культурного розвитку районів та областей, контролювати їх вико­нання; вирішу­вати інші питання, віднесені до їхньої компетенції чинним законодавством України [2].

Однак між законодавчою базою та практичним вирішенням питань щодо самостійно­сті місцевих органів у сфері фінансів існували значні розбіжності. Зокрема, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року [3] встановлював, що сільські, селищні, міські ради у межах своєї компетенції самостійно розробляють, затверджують і виконують бюджети місцевого самоврядування. Втручання державних органів у процес розроблення, затвердження і виконання бюджетів місцевого самовряду­вання не допускається. Бюджети місцевого самоврядування не включаються до інших місцевих бюджетів, а також до Державного бюджету України.

Тобто, з одного боку, Закон закріплював самостійність місцевих рад щодо розробки і використання власних коштів бюджетів, однак, з іншого, – стабільність і самостійність місцевих бюджетів безпосередньо залежала від щорічно встановлюваного нормативу відрахувань від регулюючих прибуткових джерел і розмірів наданих міжбюджетних тран­сфертів. Така практика формування місцевих бюджетів була суттєвою перешкодою на шляху зміцнення фінансової стійкості органів місцевого самоврядування. Практично будь-які зусилля територіальної громади, спрямовані на наповнення дохідної частини свого бюджету, значною мірою могли бути знецінені запровадженням так званого відрегу­льованого відсотка від загальнодержавних податків.

Лише з прийняттям Бюджетного кодексу та ряду інших нормативно-правових актів самостійність місцевих бюджетів була покладена в основу побудови бюджетного устрою країни.

Відповідно до Бюджетного кодексу України самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одним від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети.

Для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм територіальних громад Кодексом передбачається також законодавче закріплення у складі доходів бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів таких надходжень:

– 25 % прибуткового податку з громадян, що справляється на відповідній території;

– 25 % плати за землю, що справляється на території Автономної Республіки Крим та відповідної області;

– плати за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та серти­фікати, що видаються Радою Міністрів Автономної Республіки Крим та обласними дер­жавними адміністраціями. Ці надходження враховуються при визначенні обсягів міжбюд­жетних трансфертів (ст. 66 Бюджетного кодексу України).

Таким чином, можна констатувати, що на законодавчому рівні відбувся процес визначення і закріплення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, що дещо позбавляє вищі органи можливостей втручатися у процес розробки і використання місцевих бюджетів нижчих рівнів.

Однак вищенаведений зміст принципу самостійності місцевих бюджетів не може бути основоположним. Доказом цього можуть слугувати наступні аргументи. Визначення ска­за­но­го переліку доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування, на жаль, ще не гарантує наявність забезпечення необхідного рівня власних доходів для задо­волення мінімальних потреб територіальних громад. Законодавче закріплення у складі доходів за місцевими бюджетами цих надходжень також не може вирішити завдання забезпечення їх самостійності, тому що органи місцевого самоврядування самі не встанов­люють розміри відсоткових відрахувань до своїх бюд­жетів від загальнодержавних подат­ків. Це прерогатива вищого органу влади, від якого багато в чому і залежить поповнення бюджету дохідних джерел.