Сторінка
2

Особливості розвитку місцевої демократії на початку другого десятиліття незалежності України

· Необхідне застосування комплексного і послідовного підходу у правовому регулюванні місцевого самоврядування. Це передбачає відмову від внесення косметичних змін до базового закону про місцеве самоврядування. Доцільне створення установчого акта, який визначатиме систему місцевого самоврядування в цілому з урахуванням досвіду його становлення;

· Доцільно забезпечити законодавче регулювання на різних рівнях місцевого самоврядування: щодо статусу територіальних громад та їх об’єднань, щодо статусу районних і обласних органів місцевого самоврядування, щодо здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади і контролю за виконанням цих повноважень;

· Виходячи із установчих актів доцільно розбудувати законодавство про фінансово-економічні засади місцевого самоврядування, зокрема, акти про фінанси місцевого самоврядування, про комунальну власність, про місцеві податки і збори тощо;

· Важливим напрямком законодавчого регулювання щодо місцевого самоврядування повинні стати акти, які стосуються відносин у сферах землекористування, містобудування, комунального господарства, довкілля, забезпечення прав територіальних громад і їх членів – громадян тощо;

· Нормативно-правове регулювання має охопити і локальний рівень. Це стосується, насамперед, поширення практики розробки і застосування статутів територіальних громад. Взагалі, місцева нормотворчість є важливим джерелом правового регулювання функціонування місцевого самоврядування. До останнього часу цей ресурс фактично не задіяний. Стаття 19 Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні” фактично знімає обмеження застосування цього способу правового регулювання. Але обмеження менталітетного характеру, правова і політична інерція минулого не дозволяють лідерам територіальних громад бачити і використовувати нові можливості, а представникам органів державної влади (як виконавчої, так і судової!), нехтувати організаційно-правовою та фінансово-економічною автономією місцевого самоврядування, що утверджується Конституцією України;

· Підсумком правового оформлення місцевого самоврядування на сучасному етапі має стати систематизація і кодифікація розвинутого і апробованого у живій українській практиці та узгодженого із світовими, перш за все, європейськими стандартами, законодавства щодо цієї сфери і прийняття Муніципального кодексу України.

Щодо деяких пропозицій по вдосконаленню правового поля самоврядування

Досить довгий (цілих 5 років!) для всієї десятилітньої історії становлення української незалежної держави термін існування сталого законодавства про нову для України інституцію – місцеве самоврядування, дозволив набути досвід реального функціонування цієї моделі і виявити її недоліки, запропонувати пропозиції щодо законодавчого вдосконалення цієї моделі, виходячи з вимог сучасного етапу розвитку. Слід думати, що саме з цим пов’язана низка ініціатив останнього часу щодо оновлення базового законодавчого акта про місцеве самоврядування і суміжного йому законодавства. Перш за все, щодо місцевих державних адміністрацій. Серед них найбільш вагомими пропозиціями, на наш погляд, є:

· Концепція щодо внесення змін до законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, що затверджена розпорядженням від 1 березня 2001 року №69-р Кабінету Міністрів України.

· Проект Кодексу законів про місцеве самоврядування в Україні (Муніципальний кодекс), внесений до Верховної Ради України народними депутатами Г.Антоньєвою, Л.Кравчуком, Ю.Іоффе у 2000 році

· Проект нової редакції Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та проект Закону України “Про внесення змін і доповнень до Закону України ”Про місцеві державні адміністрації”, що підготовлений групою фахівців муніципального руху в Україні і у травні 2001 року внесений у Верховну Раду України групою депутатів, серед яких Л.Дайнеко, Ю.Іоффе, О.Іщенко, О. Кушнір та інші.

Загальні тенденції розвитку законодавства на найближчу перспективу змушують оцінити названі вище законодавчі пропозиції наступним чином:

· Законодавча ініціатива Кабінету Міністрів України має характер ретуші діючого правового поля, не намагається розв’язати нагальні проблеми розвитку самоврядування, торкаючись фактично лише проблеми розмежування повноважень між місцевим самоврядуванням і місцевими державними адміністраціями. Крім того, вона концептуально направлена на посилення адміністративної компоненти в місцевому управлінні (місцеві державні адміністрації) і на обмеження демократичної компоненти (місцеве самоврядування), тобто не відповідає трендам сучасного розвитку.

· Законодавча ініціатива щодо Муніципального кодексу виглядає цікавою, але поки що несвоєчасною, оскільки сьогоднішній стан українського законодавства щодо місцевого самоврядування ще дуже далекий від кодифікації. Намагання авторів вирішити через Кодекс такі давні і пекучі проблеми місцевого самоврядування, як, наприклад, питання комунальної власності чи міжбюджетні відносини, виглядають дещо наївним, оскільки відомо, що багатолітні спроби врегулювати цю проблему окремим законодавчим актом наражаються в уряді і парламенті на спротив. Ще складніше це буде зробити єдиним законодавчим актом, яким є Кодекс.

· Пропозиція експертів громадських організацій щодо пари законів “Про місцеве самоврядування” та “Про місцеві державні адміністрації” виглядає найбільш привабливою, оскільки містить цілу низку пропозицій щодо вдосконалення української моделі місцевого самоврядування і посилення впливу державних адміністрацій на забезпечення законності, впровадження реформ і дієвості законодавства. Комплексний підхід вимагає включення у ці закони поправок до низки інших законодавчих актів, які тим чи іншим чином торкаються діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади у всіх аспектах життєдіяльності громади – охорона здоров’я, освіта, соціальне забезпечення тощо. В проекті нової редакції Закону “Про місцеве самоврядування”, на нашу думку, повинно знайтись місце доповненням щодо розширення сфери застосування статутів територіальних громад, впровадження інституції місцевого громадського захисника (місцевий омбудсмен) тощо.

Правотворча ініціатива громадськості – джерело і ресурс правового утвердження місцевого самоврядування.

Важливу роль в процесі створення і вдосконалення правової бази місцевої демократії, на нашу думку, можуть зіграти громадські організації, які вже накопичили достатній нормотворчий потенціал. Особливо тут слід відзначити роль громадських організацій типу “мозкових” чи аналітичних центрів. При цьому практика підказує своєрідний розподіл праці між регіональними і місцевими аналітичними центрами, з одного боку, і організаціями, що діють на національному рівні – з іншого. Перша група організацій провадить моніторинг втілення і функціонування самоврядування на місцях і аналізує досвід застосування законодавства та виробляє пропозиції щодо його удосконалення. Загальнонаціональні центри збирають пропозиції з місць, узагальнюють такі пропозиції та лобіюють їх внесення до законодавства, користуючись своїми географічними і статусними перевагами. Така мережева технологія у діяльності громадських аналітичних центрів по вдосконаленню законодавства природнім чином вкладається в сучасні інформаційні технології. Наприклад, громадською організацією – аналітичним центром “Інститут місцевої демократії” започатковано сайт www.ildadcu.org.ua з метою створення мережі організацій, що діють у ніші місцевої демократії, та надання можливостей регіональним аналітичним центрам оперативно надавати свої пропозиції щодо удосконалення законодавства. Крім того, сучасний етап становлення місцевого самоврядування в Україні, вимагає більш широкого застосування місцевої нормотворчості для унормування проблем функціонування територіальних громад. Тут мова йде, як про окремі місцеві нормативні акти, так і про їх систематизацію і кодифікацію на місцевому рівні за допомогою Статуту територіальної громади. Правові можливості щодо цього існують. Треба їх засвоювати. Як громадським організаціям, так і органам місцевого самоврядування. На цій ниві діяльності, зрозуміло, місцеві і регіональні аналітичні центри не мають конкурентів з боку центру і не можуть бути кимось замінені. У партнерстві з органами місцевого самоврядування місцеві та регіональні аналітичні центри можуть суттєво просунути втілення принципів місцевої демократії.