Сторінка
1

Стан та шляхи подальшої імплементації європейської хартії місцевого самоврядування в Україні

Проблематика імплементації принципів Європейської хартії місцевого самоврядування (далі: Хартія) в національному законодавстві України набула актуальності одразу ж після її ратифікації Верховною Радою України в 1997 році, що обумовило появу відповідних наукових та науково-методичних публікацій [1]. Значна увага науковців, державних, муніципальних та громадських діячів до зазначених питань пов’язана, на нашу думку, з трьома аспектами:

по-перше, з недостатньо повним відтворенням принципів Хартії в Конституції України [2] та в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” [3];

по-друге, з недоліками офіційного перекладу тексту Хартії українською мовою [4][1], наслідком чого є неоднозначне тлумаченням окремих її положень в процесі законопроектної діяльності та в наукових джерелах, що спричиняє, як справедливо зазначається у вітчизняній та зарубіжній літературі, до різних концептуальних установок в розумінні й організації муніципальної влади [5; 6];

по-третє, наявністю суттєвих перешкод на шляху практичної реалізації цих принципів в практиці державного будівництва України.

В умовах проведення системних реформ (адміністративної, адміністративно-територіальної, бюджетної, податкової тощо), спрямованих на вдосконалення організації публічної влади в Україні, насамперед це стосується регіонального та місцевого рівнів, перший аспект набуває визначального значення.

Мова йде про те, яка саме модель влади отримає закріплення в ході новітнього конституційного процесу – „європейська (демократична)”, що передбачає широку децентралізацію управління на засадах субсидіарності, чи стара „пострадянська (бюрократична)” зі значною централізацією владних повноважень та фінансових ресурсів в руках виконавчої влади і надмірною адміністративною опікою за органами місцевого самоврядування з боку держави. А з огляду на те, що при ратифікації Хартії Україною не було зроблено жодних декларацій або застережень, то при визначенні нової моделі влади неодмінно постане питання – в якій мірі будуть виконані міжнародні зобов’язання держави.

Якщо в цілому характеризувати зміст Хартії, то в ній можна виділити такі найважливіші принципи, що мають основоположне значення для формування „європейської (демократичної)” моделі влади на субнаціональних територіальних рівнях:

1. Визнання місцевого самоврядування в національному законодавстві і, по можливості, в конституції (ст. 2).

2. Реальності місцевого самоврядування, що обумовлює його зміст як право і спроможність місцевих властей здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ (ст. 3).

3. Підзаконності місцевого самоврядування як влади, що діє в межах закону (ст. 3).

4. Визначення природи місцевого самоврядування як публічної влади, яка з одного боку діє в інтересах місцевого населення (територіальної спільноти) (ст. 3), з другого – є похідною від суверенної державної влади, оскільки головні повноваження і функції місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом (ст. 4, частина 1).

5. Віднесення до суб’єктів здійснення місцевого самоврядування як територіальних спільнот, так і органів місцевого самоврядування за умови обрання представницьких органів місцевого самоврядування таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права (ст.3).

6. Автономності місцевого самоврядування як влади, що має право вільно вирішувати будь-яке питання, віднесене до її компетенції (ст.4, частина 2).

7. Субсидіарності (оптимальної децентралізації і реальної керованості території [6, 721]), що передбачає, по-перше, здійснення муніципальних функцій тими територіальними рівнями влади, які мають найтісніший контакт з громадянином, по друге, врахування обсягу і характеру завдання та вимоги досягнення ефективності і економії при розмежуванні повноважень між територіальними рівнями влади (ст. 4, частина 3).

8. Повноважності місцевого самоврядування, невідчуженості та непорушності його повноважень – повноваження місцевого самоврядування мають бути повними і виключними. Вони не можуть бути скасовані чи обмежені, якщо це не передбачено законом (ст. 4, частина 4).

9. Адаптації здійснення делегованих місцевому самоврядуванню повноважень до місцевих умов (єдності державних і місцевих інтересів [6,722]) (ст. 4, частина 5).

10. Участі місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань публічного значення, що хоча і не віднесені до його компетенції але зачіпають його права та інтереси (ст.4, частина 6).

11. Цілісності та непорушності території суб’єктів права на місцеве самоврядування – зміна територіальних кордонів місцевих властей потребує узгодження з відповідними територіальними спільнотами (громадами) (ст. 5).

12. Самостійності органів місцевого самоврядування у визначенні власних внутрішніх адміністративних структур з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (ст. 6, частина 1).

13. Створення належних умов служби та посадової кар’єри муніципальних службовців, що мають дозволити залучити до роботи в органах місцевого самоврядування висококваліфікованого персоналу(ст. 6, частина 2).

14. Вільного мандату депутатів представницьких органів місцевого самоврядування (вільного здійснення ними своїх функцій) (ст. 7, частина 1).

15. Фінансового відшкодування витрат, здійснених під час виконання мандату депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, а також у разі необхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідне соціальне страхування (ст. 7, частина 2).

16. Визначення функції чи діяльності як такої, що несумісна з мандатом депутата представницького органу місцевого самоврядування, виключно законом або на підставі основоположних правових принципів (с. 7, частина 3).

17. Обмеженості адміністративного нагляду за місцевим самоврядуванням такими обставинами:

по-перше, формою та підставами – він може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законами;

по-друге, призначенням – він має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів;

по-третє, адекватністю заходів контролюючих органів тим інтересам, які вони мають захистити в процесі здійснення адміністративного нагляду (ст. 8).