Сторінка
2

Стан та шляхи подальшої імплементації європейської хартії місцевого самоврядування в Україні

18. Гарантованості права місцевих властей на власні фінансові ресурси за умов, коли забезпечуються:

по-перше, відповідності обсягу цих ресурсів функціям та повноваженням місцевого самоврядування;

по-друге, формування принаймні їх частини за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких встановлюється органами місцевого самоврядування в межах закону;

по-третє, диверсифікований і підвищувальний характер фінансових систем, на базі яких формується фінансова основа місцевого самоврядування. Ці системи повинні забезпечити можливість приводити фінансові ресурси місцевого самоврядування у відповідність до реального зростання вартості виконання його завдань;

по-четверте, фінансове вирівнювання територіальних спільнот (громад) шляхом запровадження процедур усунення фінансових диспропорцій для подолання наслідків нерівного розподілу джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести;

по-п’яте, інформування органів місцевого самоврядування про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів;

по-шосте, непов’язаність політики місцевих властей дотаціями, що їм надаються;

по-сьоме, доступ органів місцевого самоврядування до національного ринку капіталу (ст. 9).

19. Гарантованості права органів місцевого самоврядування на свободу асоціацій та на співробітництво з органами місцевого самоврядування іноземних держав (ст. 10).

20. Правового захисту місцевого самоврядування – права органів місцевого самоврядування використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування (ст. 11).

21. Застосування принципів Хартії, до всіх категорій органів місцевого самоврядування, існуючих в межах території держави (ст. 13).

Навіть поверхневий аналіз зазначених принципів Хартії дозволяє зробити висновок щодо їх неповного відтворення в Конституції та чинних законах України.

Так, якщо щодо першого та третього принципів – законодавчого визнання місцевого самоврядування та його підзаконності – можна стверджувати про їх максимально повну реалізацію як на конституційному рівні, так і на рівні чинного законодавства, то щодо практично всіх інших принципів Хартії необхідно констатувати як недостатню повноту імплементації, так незадовільний стан реалізації в практиці державного будівництва.

Так, вже другий принцип Хартії – реальність місцевого самоврядування – повністю не відтворений на рівні закону і, відповідно, не отримав належної реалізації в силу існуючої в Україні „біцентральної” системи територіальної організації влади, яка не дозволяє чітко визначити перелік питань місцевого значення та розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням та місцевими органами виконавчої влади.

Відповідно, ставиться під сумнів і реалізація в Україні принципів автономності місцевого самоврядування та субсидіарності, оскільки муніципальна свобода (право територіальних громад та органів місцевого самоврядування вільно вирішувати питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування) досить часто обмежується відсутністю чіткого розмежування повноважень між різними видами органів публічної влади та існуючою й досі практикою застосування адміністративних методів управління з боку органів виконавчої влади національного і регіонального рівнів.

Досить часто порушується принцип невідчуженості та непорушності повноважень місцевого самоврядування. Так, в новітній законодавчій практиці спостерігається тенденція до обмеження повноважень органів місцевого самоврядування, в тому числі і самоврядних, закріплених в Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” [8], хоча останній носить характер органічного закону, оскільки в його статті 24 передбачено, що інші закони не повинні суперечити положенням цього Закону.

Не можна говорити і про відтворення та реалізацію принципу адаптації (пристосування) здійснення делегованих органам місцевого самоврядування повноважень до місцевих умов – заважає цьому як жорсткий контроль за їх виконанням відповідно до „букви закону”, так і обов’язковий характер делегування.

Занепокоєння викликає небажання багатьох місцевих органів виконавчої влади узгоджувати з органами місцевого самоврядування вирішення питань, що безпосередньо зачіпають права та інтереси територіальних громад. Негативним прикладом такого стану є практика надання місцевими державними адміністраціями земельних ділянок у постійне користування фізичним та юридичним особам без погодження цього питання з сільськими, селищними та міськими міст районного значення радами.

Окремої уваги заслуговує питання відтворення та реалізації принципу цілісності та недоторканості території суб’єктів місцевого самоврядування. В юридичній літературі [] неодноразово зверталася увага на те, що в Конституції та законах України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, не встановлені межі територіальних громад. Це спричинило до вживання в окремих нормативних актах ряду понять та термінів, що не отримали відповідного законодавчого визначення, наприклад, „територія юрисдикції сільської, селищної, міської ради”, „територія села, селища, міста” тощо. Відсутнє нормативне визначення і терміну, що вживається в офіційному перекладі українською мовою Європейської хартії місцевого самоврядування [] – „територіальні кордони органу місцевого самоврядування”. Зрозуміло, що за таких обставин взагалі абсурдною є постановка питання про імплементацію цього принципу Хартії в Україні.

Запровадження на місцевих виборах пропорційної виборчої системи поставило під загрозу реалізацію в Україні принципу вільного мандату депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, оскільки їх діяльність в раді сьогодні обумовлюється не стільки інтересами виборців, скільки партійно-корпоративними інтересами.

Ще не створені в Україні правові гарантії реалізації права місцевих властей на власні фінансові ресурси, які б адекватно відповідали потребам здійснення функцій та повноважень місцевого самоврядування, не деталізована процедура судового та позасудового захисту його прав та законних інтересів.

Зазначені обставини свідчать про досить низький рівень імплементації принципів Хартії в Україні і, як наслідок, на декларативний характер місцевого самоврядування. На порядку денному стоїть проблема розбудови нової системи законодавства про місцеве самоврядування, яка б логічно випливала б Хартії та базувалася на її принципах. На нашу думку ця система могла б включати такі рівні:

1. Декларація Верховної Ради України „Про основи державної політики України в сфері розвитку місцевого самоврядування”.

2. Положення Конституції України щодо принципів організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

3. Закон України „Про загальні засади місцевого самоврядування в Україні”.

4. Закони України – про організацію місцевого самоврядування та виконавчої влади на різних територіальних рівнях управління (громада, район, область), про матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування, про статус депутатів місцевих рад та про сільських, селищних, міських голів, про форми прямої демократії на місцевому рівні та про статус окремих елементів системи місцевого самоврядування (наприклад, про органи самоорганізації населення) тощо.