Сторінка
1

Основні недоліки чинної Конституції України в частині територіальної організації влади (далі – ТОВ) та місцевого самоврядування, концептуальні засади їх усунення на основі конституційних змін

Сучасні принципи побудови ТОВ та системи місцевого самоврядування мають відповідати демократичній, конституційно децентралізованій державі, яка у такий спосіб поєднує загальнодержавні та регіональні інтереси. Тому концептуальні засади конституційних основ ТОВ мають базуватись на ідеї децентралізації влади взагалі і децентралізації державного управління та фінансів зокрема.

Законодавче забезпечення реформування ТОВ та місцевого самоврядування має виходити із ідеології його цілісності, нового алгоритму конституційно-правового регулювання відносин у сфері місцевого і регіонального розвитку. Чинні сьогодні закони морально застарілі, не відповідають сучасним реаліям та практиці функціонування місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. Нормативно-правові акти розроблялись різними інституціями, не мають єдиних засад та взаємопосилань. Це привело до безсистемності у сфері розподілу управлінських, розпорядчих та контролюючих функцій між органами виконавчої влади, відсутності відповідальності за загальний стан розвитку країни (особливо в регіональному розрізі).

Ці недоліки мають бути усунені, в тому числі за рахунок норм оновленої Конституції України, в основу якої необхідно закласти такі принципи:

– верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;

– законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом;

– відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення (і проекти рішень) публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян;

– пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

– ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на них завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів;

– субсидіарності, який передбачає, що розподіл повноважень між органами влади (у тому числі між органами місцевого самоврядування) різного територіального рівня здійснюється таким чином, щоб забезпечити максимальне наближення механізму надання публічних (соціальних, комунальних, управлінських та інших) послуг та процесу прийняття відповідних рішень до жителя громади водночас із достатністю організаційних, матеріальних та фінансових ресурсів для забезпечення належного обсягу та якості цих послуг;

– підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового та громадського контролю;

– повсюдності, який означає, що місцеве самоврядування здійснюється на всій території України. Існування території, на яку не поширюється юрисдикція жодної територіальної громади, допускається як виняток у випадках, передбачених законами України;

– відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

Закріплена у чинній Конституції України система ТОВ лише частково відповідає європейським принципам та стандартам децентралізованого управління. Основні принципи Європейської хартії місцевого самоврядування не імплементовано ані в нормах Конституції України, ані в спеціальних та галузевих законах. Зокрема, це стосується правової, матеріально-фінансової, організаційної самостійності органів місцевого самоврядування; повсюдності і розповсюдження юрисдикції органів місцевого самоврядування базового рівня на всю територію адміністративно-територіальної одиниці; забезпечення повноти і виключності повноважень, якими наділяються органи місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення; відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які покладаються на них в порядку делегування.

Норми чинної Конституції та законів України зумовлюють інституціональні конфлікти між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Вони сприяють надмірній політизації місцевих рад, порушують принцип представлення спільних інтересів територіальних громад при формуванні обласних і районних рад. Вони не дозволяють здійснити раціональний та чіткий розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування і органами місцевої виконавчої влади (і між рівнями місцевого самоврядування), самостійно реалізовувати регіональну політику через утворювані районними та обласними радами виконавчі органи, впроваджувати механізми дієвої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування.

Недосконалість адміністративно-територіального устрою та міжбюджетних відносин негативно впливає на здатність системи публічної влади ефективно надавати державні і громадські послуги, на забезпечення стабільних джерел формування доходів місцевих бюджетів, сталого соціально-економічного та культурного розвитку територій в умовах ринкової економіки, на встановлення балансу між повноваженнями і відповідальністю центру та місцевих органів виконавчої влади, на формування кадрової та організаційної спроможності органів публічної влади вирішувати питання місцевого значення.

Зазначені фактори зумовлюють необхідність якнайшвидше розв'язати проблему удосконалення конституційних основ реформування системи ТОВ та місцевого самоврядування, які нададуть можливість викорінити існуючі недоліки, привести її у відповідність до європейських стандартів. Наукова спільнота, громадськість, експертно-аналітичні структури органів влади та громадськості мають теоретичні та концептуальні напрацювання, які потрібно покласти в основу конституційного реформування. Розроблено теоретико-методологічні засади адміністративно-територіальних перетворень, формування нової державної регіональної політики, обґрунтовано актуальність реформування територіального устрою та місцевого самоврядування, можливі варіанти проведення реформ.

Проведені дослідження та досвід останніх років переконливо підтверджують, що перед Україною в частині конституційного оновлення ТОВ та місцевого самоврядування стоїть три невідкладних завдання.

По-перше, оновлена Конституція має докорінним чином змінити всю філософію та підходи до системи ТОВ та місцевого самоврядування. За традицією, яка укорінилася в Україні з минулих часів, в центрі цієї системи перебувають саме владні інституції. Завдання полягає в тому, щоб у центр життя системи поставити людину, громадянина, народ. Інституції громадянського суспільства, політичні організації, органи публічної влади повинні забезпечувати реалізацію потреб конкретних людей, а не власні егоїстично-групові інтереси.