Сторінка
2

Конституційні аспекти місцевого самоврядування в контексті політичної реформи

По–четверте. Наявність у статті 142 Конституції поняття „територіальна громада районів у містах” і, відповідно, права їх жителів утворювати власні представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування, мати свої бюджети районів у місті, рухоме і нерухоме майно суперечить положенням як цієї же статті 142 Конституції, де таке право мають жителі всього міста, так і статті 140, де питання організації управління районами в містах віднесено до компетенції міських рад. В цих же статтях серед переліку органів місцевого самоврядування також відсутні органи районів у містах (районні у містах ради та їх виконавчі органи).

Відразу після прийняття Конституції України, її положення щодо місцевого самоврядування стали предметом гострої критики з боку муніципальної громадськості, політичних партій, науковців, окремих політиків тощо, що обумовило необхідність внесення змін до Основного Закону в відповідній частині.

Більшість конституційно-проектних пропозицій щодо внесення змін до Конституції України, які розроблялися останніми роками прямо або опосередковано торкалися інститутів місцевого самоврядування. Такого роду пропозиції носили фрагментарний або косметичний характер (Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т. Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 04.09.2003; Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними депутатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т. Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 19.09.2003 // www.rada.gov.ua станом на 03.12.03.), стосуючись, наприклад, лише термінів обрання депутатського корпусу місцевого самоврядування (Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений Президентом України // Право України. – 2003. – №8. – С.3–9.), або передбачали більш ґрунтовну корекцію розділу ХІ Конституції України як термінологічного, так і змістовного характеру (Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними депутатами України А.С. Матвієнком, В.Л. Мусіякою, А.І. Мартинюком, О.О. Морозом, Ю.Б. Ключковським та ін. Реєстр. № 3207–01 від 01.07.2003 // Право України. – 2003. – №8. – С.9–15.). Фактичним ігноруванням інститутів місцевого самоврядування характеризувався узгоджувальний законопроект про внесення змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою України (Про внесення змін до Конституції України: Законопроект, прийнятий Верховною Радою України // Голос України. – 2004. – 16 січня.).

Велика кількість законопроектів, авральний характер їх обговорень та, у кінцевому випадку, схвалення змін до Конституції наприкінці 2004 р., призвело до ще більшої заплутаності у вітчизняній моделі місцевого самоврядування, зокрема, у частині, що передбачає різні строки, на які обираються депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови.

На вирішення сучасних проблем організації місцевого самоврядування були спрямовані й інші версії законопроекту про внесення змін до Конституції, розроблені у 2005-2006 роках. У цілому схвальної оцінки заслуговує спроба авторів цих законопроектів змінити філософію усієї моделі врегулювання діяльності місцевого самоврядування. Власне, пропонується перейти від існуючої нині консервативної моделі місцевого самоврядування, за якої місцеве самоврядування по суті здійснюється лише на рівні територіальних громад, а на рівні регіонів – областей і районів воно носить фактично символічний характер, до повноцінної системи місцевого самоврядування на усіх рівнях організації суспільства. Впровадження в Україні відомого світовій муніципальній практиці принципу повсюдності місцевого самоврядування створило б правові умови для активізації життєдіяльності територіальних громад, чіткі територіальні межі їхньої муніципальної діяльності, сприяло б децентралізації публічної влади, розмежуванню функцій та повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності територіальних громад у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій, міст, селищ і інших населених пунктів з урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особливостей і культурно-історичних традицій громад і регіонів. Зокрема, надання районним і обласним радам права на утворення виконавчих органів (частина шоста ст. 140 проекту, реєстр. № 3288-IV від 23 грудня 2005) перетворило б ці органи у самодостатні та дієздатні суб’єкти місцевого самоврядування, які змогли б повноцінно представляти спільні інтереси територіальних громад.

Водночас у існуючих версіях законопроектів є певні недоліки, спірні моменти, неузгоджені положення тощо. Так, сумнівною з точки зору теорії була спроба в одній з версій законопроекту 3207-1 взагалі відмовитися від категорії „територіальна громада” (ст.ст.140, 141 та ін.). Використання термінів „громада” та „жителі громади” значною мірою знецінювали б це багатогранне правове та суспільно-політичне явище. Вважаємо, що категорія „територіальна громада” більш оптимально розкриває сутність явища. До того ж це повністю відповідає національним історичним традиціям України. Окрім того, враховуючи ідею та прагнення у нормах Конституції (ст.133 Проекту 3207-1) та у ході майбутньої адміністративно-територіальної реформи запровадити як адміністративно-територіальну одиницю громаду (з чим у цілому варто погодитись), подібне подвійне використання однієї категорії у двох значеннях призвело б до певної плутанини.

Не усуває означених проблем й версія законопроекту 3288-IV від 23 грудня 2005, хоча стаття 140 у частині, що стосується визначення поняття “місцеве самоврядування” не зазнає змін. Фактично у цій версії пропонується у статті 133 запровадити таку адміністративно-територіальну одиницю як округа, яка об’єднує в своєму складі кілька населених пунктів. Хоча подібний підхід і є відмовою від більш прогресивного за змістом проекту, орієнтованого на інституціоналізацію у якості адміністративно-територіальної одиниці громади, це, у певній мірі дозволило б, нарешті, відійти від досі існуючих рудиментів радянського територіального поділу на сільські та міські ради. Однак, пропонована редакція статті 140 жодним чином не враховує цього факту. Так, частиною першою не передбачається, що місцеве самоврядування є не лише правом територіальної громади села, селища чи міста, але й, наприклад, правом територіальної громади округи. До того ж у частинах четвертій і сьомій не передбачені органи місцевого самоврядування округ. Це, на думку ряду експертів, може створити правові проблеми при утворенні органів місцевого самоврядування округ.

Повертаючись до версії законопроекту 3207-1 згадаємо ще один суттєвий недолік проекту, який полягає у занадто спрощеному визначенні місцевого самоврядування, як „права і гарантованої законом можливості жителів громад . ” (частина перша ст.140 Проекту). Адже відповідно до чинної Конституції „в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування” (ст.7). Виходячи з цієї норми гарантом місцевого самоврядування по суті зобов’язується бути українська держава в цілому. Тому встановлення у запропонованому законопроекті принципу гарантованості місцевого самоврядування законом значною мірою не лише звужувало б сутність і зміст гарантуючого впливу, а й звужувало б права місцевого самоврядування, що було суттєвим кроком назад. Тому, схвально слід оцінювати відмову від такої постановки питання в редакції 3288-IV від 23 грудня 2005.