Сторінка
1

Конституційні аспекти місцевого самоврядування в контексті політичної реформи

На думку ряду відомих фахівців у сфері місцевого самоврядування, неефективність діючої системи публічного управління на місцях обумовлена в першу чергу неузгодженістю окремих норм Конституції України між собою та невизначеністю окремих понять у законодавстві.

По-перше. Наявність, у відповідності з Конституцією, двох центрів публічної влади в області та районі – обласна (районна) місцева державна адміністрація (здійснюють виконавчу владу в областях і районах ст. 118) та обласна (районна) рада (затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку, контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету . та контролюють їх виконання ст. 143). Це об’єктивно обумовлює виникнення конкуренції їх компетенції і, як наслідок, спричиняє до появи конфліктних ситуацій при прийнятті управлінських рішень.

Ці конституційні та законодавчі підстави, зважаючи на особливості законодавчого регулювання порядку формування місцевих бюджетів та їх казначейського обслуговування, призводять до втручання органів виконавчої влади у сферу компетенції місцевого самоврядування. Негативно впливає на розвиток публічної влади також наявність великої кількості державних контролюючих структур, діяльність яких може бути використана (і використовується на практиці) з метою організації тиску на органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-друге. Суперечливість деяких положень Конституції України та внутрішня неузгодженість існуючої багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць, збереження всупереч Основному Закону України таких категорій адміністративно-територіальних одиниць, як селище міського типу, сільська рада, а також селищна, міська ради.

Відповідно до Конституції України (стаття 132) територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

Пунктом 29 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Всі інші питання щодо утворення адміністративно-територіальних одиниць повинні вирішуватись у законодавчих актах про адміністративно-територіальний устрій. Але, за час, що пройшов з моменту прийняття Конституції України (1996 рік), жодна з трьох редакцій закону „Про адміністративно-територіальний устрій України” не була прийнята Верховною Радою України. Причина – суперечності у тексті відповідних статей Конституції, які унеможливлюють визначення окремих критеріїв утворення дієздатних (спроможних) адміністративно-територіальних одиниць базового рівня (які за своєю природою відмінні від критеріїв утворення населених пунктів). Тому, єдиним нормативно-правовим актом з цього питання є Указ Президії Верховної Ради Української РСР „Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12 березня 1981 року. Окрім цього, стаття 133 Конституції України не визначає поняття меж території адміністративно-територіальної одиниці. Визначення „Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села” – не дає відповіді на питання щодо територіальності органів місцевого самоврядування (тобто, де межа юрисдикції цих органів, про яку йдеться у статті 144 – “Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території”).На цей час діючим законодавством (Земельний кодекс України) юрисдикція органів місцевого самоврядування обмежуються територією населених пунктів (межами забудови, якщо вони не винесені в натуру на місцевості). Вся інша територія між населеними пунктами знаходиться під юрисдикцією районних державних адміністрацій, адже у відповідності із статтею 118 Конституції – “Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації”.

По-третє. Конституційне визначення поняття місцевого самоврядування (стаття 140), як “права територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” породжує цілу низку проблем. Зокрема, відсутність у переліку статті 133 такого виду адміністративно-територіальної одиниці, як сільська громада, спонукала залишення терміну сільська, селищна, міська ради для об’єднаних в єдину територіальну громаду декількох населених пунктів.

Відсутність критеріїв надання селу, селищу, місту та району статусу адміністративно-територіальної одиниці (особливо в частині їх матеріальної, фінансової, кадрової спроможності вирішувати питання місцевого значення) призвело до існування неспроможних АТО на різних рівнях місцевого самоврядування.

Невизначеність щодо питань об’єднання сіл, селищ та міст в єдину адміністративно-територіальну одиницю зумовило наявність в адміністративних межах однієї територіальної громади інших населених пунктів, територіальні громади яких також створюють власні органи місцевого самоврядування (“матрьошки місцевого самоврядування”). Зокрема, на території 64 міст обласного значення діють 202 інші адміністративно-територіальні одиниці з власними органами місцевого самоврядування.