Сторінка
3

Конституційні аспекти місцевого самоврядування в контексті політичної реформи

Ще однією проблемою існуючих законопроектів, зокрема 3207-1 є недостатньо чітка розмежованість категорій „жителі громади”, „громадяни” тощо. Адже членами територіальної громади та користувачами послуг, які надає місцеве самоврядування, власне, є (можуть бути) не лише громадяни України, а й особи без громадянства, іноземці, які постійно проживають на відповідній території. Але, наприклад, за загальним правилом правом голосу на місцевих виборах, референдумах мають виключно громадяни України. Незважаючи на демократичність норми, встановленої у частині другій ст.141 Проекту 3207-1, згідно якої „жителі громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають . ”, використання словосполучення „жителі громади”, без адекватного йому тлумачення могло б призвести до значних труднощів у процесі реалізації відповідних норм. Вразливим у цьому відношенні є й проект 3288-IV, у якому пропонується визначити (частина друга ст. 141), що „територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають .”.

Багато інших критичних зауважень викликає версія в редакції 3288-IV від 23 грудня 2005. Так, значною мірою суперечливим кроком у порівнянні як з положеннями чинної Конституції України, так і іншими положеннями цього законопроекту, є запропонована норма п.29 частини першої ст.85, якою встановлюються повноваження Верховної Ради України та яка викладатиметься в такій редакції: “29) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів, округ і районів, утворення і ліквідація населених пунктів та округ”. Адже цим же законопроектом передбачається, що „округою є утворена на основі добровільного об’єднання жителів адміністративно-територіальна одиниця, у складі якої кілька населених пунктів”.

У пропонованій редакцією 3288-IV частині шостій ст. 140 органами, що представляють спільні інтереси жителів громад, названі, крім районних та обласних рад, і їх виконавчі органи, хоча природа останніх представницьких функцій не передбачає. Таке формулювання може в окремих випадках призвести до конкуренції між обласними чи районними радами та їх виконкомами щодо повноважень на виконання якщо не всіх, то деяких представницьких функцій. Цією ж частиною статті районні та обласні ради перетворюються з чинних на сьогодні органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад (в цілому) на органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси жителів громад, хоча такими за своєю природою є органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст та (в майбутньому) округ. Це може породити конкуренцію повноважень районних і обласних рад, з одного боку, та сільських, селищних і міських — з іншого. До того ж виходячи з змісту інших положень проекту правова природа такого суб’єкта, як „жителі громад”, не є достатньо зрозумілою. Думається, що значною мірою це є „відлунням” попередніх версій.

Критики заслуговують й положення пропонованої редакції частини третьої статті 142 (мається на увазі проект в редакції 3288-IV від 23 грудня 2005). Запропоновано закласти в Конституцію норму, згідно з якою "законом має визначатися мінімальна частка від податків і зборів, які спрямовуються на формування доходів місцевих бюджетів". Норма, на думку експертів, не визначає, чи мова йде про частку від всієї податкової маси, що збирається на території, чи від кожного податку та збору окремо. Це може призвести до суперечливих тлумачень даної норми. Крім того, пропонована норма не враховує існування передбачених Європейською хартією місцевого самоврядування і законодавством України місцевих податків і зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів у повному обсязі.

Також, варто згадати й положення пропонованої редакції статті 143. Частина перша статті передбачає, що "територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування" здійснюють всі свої повноваження "відповідно до закону". Частина друга цієї статті серед повноважень обласних та районних рад передбачає обмеження рамками закону лише вирішення ними питань адміністративно-територіального устрою, що може спонукати такі ради приймати в інших сферах, навіть віднесених до їх компетенції, рішення, що суперечать законодавству. Прецеденти прийняття радами цього рівня рішень у сфері міжнародної та мовної політики вже існують. Крім того, пропонована редакція статті 143, передбачаючи повноваження органів місцевого самоврядування територіальних громад (що охоплює поняття і представницьких, і виконавчих органів місцевого самоврядування), для обласного та районного рівня передбачає лише повноваження обласних та районних рад і не передбачає ніяких повноважень для виконавчих органів місцевого самоврядування цього рівня - органів, запровадження яких передбачено цим же законопроектом (ч.6 ст.140, ч.4 ст.141). Це може створити правові проблеми при розподілі повноважень між обласними та районними радами і їх виконкомами, а також між виконавчими комітетами обласних рад та місцевими державними адміністраціями.

Усе це свідчить про те, що існуючі законопроекти про внесення змін до Конституції України у частині щодо місцевого самоврядування не знімають існуючих проблем, породжують нові, що вимагає їх суттєвого доопрацювання.

Зокрема, Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України за підсумками численних семінарів, круглих столів з обговорення цих законопроектів, розроблений проект змін до Конституції, який подається у додатку 1.