Сторінка
9

Підхід до розробки теоретичних засад стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки держави

Прірва між плануванням та складанням бюджету обумовлена також принциповими відмінностями між двома видами планування: задля контролю за результатами роботи і задля дій. Так, планування задля контролю за результатами роботи складається з бюджетів та завдань, здійснюється на регулярній основі кількісними методами, спрямоване на отримання загального результату роботи (сукупного наслідку багатьох дій) і не пов’язане з формуванням стратегій. Планування дій складається зі стратегій та програм і значно менше пов’язано з кількісними методами. Проблема полягає в можливості об’єднання цих процедур. Саме для її вирішення у США свого часу було розроблено й впроваджено «систему планування, програмування та розробки бюджету» (ППРБ) для Міністерства оборони. Сутність даної системи полягає в трансформації програмних положень «Національної воєнної стратегії США» у статті бюджету Міністерства оборони. На останній, третій, фазі цієї системи — «розробка бюджету» — має здійснюватися перехід від перспективної програми Міністерства оборони до конкретного плану фінансування та підготовки бюджетного замовлення Міністерства. Але значна трудомісткість ППРБ [24] в умовах постійних динамічних змін геополітичної, геоекономічної та воєнно-політичної ситуації, що обмежує можливості ефективного застосування цієї системи, обумовила розробку та впровадження на її основі сучаснішої «системи планування, програмування, розробки та виконання бюджету» (ППРІБ). Нині в окремих складових сектору безпеки України застосовуються лише деякі елементи системи ППРІБ.

Процес впровадження стратегій та інших стратегічних документів передбачає також етап їх перегляду та коригування [13, 22]. Необхідність цього етапу обумовлена передусім високою динамікою процесів, що відбуваються у сфері забезпечення національної безпеки, й значним рівнем невизначеності за розробки відповідних стратегічних документів. Тому деякі стратегії треба підкріпити відповідними ресурсами, суттєво змінити або припинити. При цьому відокремлюють планові зміни, пов’язані з завершенням термінів дії попередніх стратегічних документів, і вимушені позапланові зміни, причиною яких може бути насамперед поява нових потенційних непередбачуваних загроз (ризиків, викликів) або реалізація останніх, як це сталося, наприклад, після вересня 2001 року.

Терміни дії стратегій, як правило, є компромісом між бажанням керівництва держави утримати їх без будь-яких кардинальних змін в довгостроковій перспективі та рівнем їх відповідності реальному стану та динаміки змін процесів у цій сфері протягом їхньої дії. Останнє значною мірою визначається якістю їх розробки. Часто початок та термін дії цих документів прив’язують до президентських термінів (прем’єр-міністра) країни [9, 24]. В Україні часові межі дії різних стратегій не уніфіковано, відсутній єдиний підхід до механізмів стратегічного планування у сфері державного управління забезпеченням національної безпеки. Так, наприклад, Стратегія залучення міжнародної технічної допомоги на 2005—2007 роки чинна 3 роки, а Енергетична стратегія України на період до 2030 року — 25 років. У той же час згідно із Законом України «Про організацію оборонного планування» та Постановою Кабінету Міністрів України «Порядок організації та фінансування стратегічного планування у сфері оборони та військового будівництва» такі документи, як Стратегічний оборонний бюлетень, Стратегія воєнної безпеки, Воєнна доктрина України, Концепція розвитку Воєнної організації держави та Державна програма розвитку Воєнної організації держави, законодавчі та інші нормативно-правові акти у сфері оборони і військового будівництва мають розроблятися (уточнюватися) під час довгострокового оборонного планування — невід’ємної складової стратегічного планування у цій сфері. Законом України «Про організацію оборонного планування» визначено що довгострокові плани (державні програми) у сфері оборони складаються терміном на 12 років, що не узгоджується з терміном, на який обирається Президент України, і суперечить рекомендаціям вчених [9, 13, 24], згідно з якими пропонується раз на чотири або п’ять років переглядати та модифікувати стратегії з урахуванням нового досвіду та умов.

У згаданій роботі Дж. М. Брайсона вказуються чотири основні причини призупинення дії стратегій та інших стратегічних документів:

· відсутність достатніх для їх реалізації ресурсів, що заважає вирішенню проблем, для розв’язання яких вони призначені;

· кардинальні зміни самих проблем, що обумовлює пошук і впровадження для їх розв’язання нових стратегій;

· конфлікт стратегій, що виникає за практичного розв’язання проблеми і може призвести до небажаних результатів;

· втрата актуальності розв’язання проблеми [13].

Але призупинення дії стратегії та інших стратегічних документів, якщо це попередньо не передбачено, є надзвичайним заходом і ознакою недосконалого стратегічного планування.

Рішення про необхідність уточнення, припинення, розробки нових стратегій та інших стратегічних документів, виділення додаткових ресурсів тощо формується під час здійснення державного управління у сфері забезпечення національної безпеки на підставі результатів стратегічного моніторингу та аналізу і надається для його реалізації до системи стратегічного планування у сфері забезпечення національної безпеки України. При цьому в цій системі мають бути передбачені та впроваджені як традиційний режим і механізм її функціонування (режим розв’язання стратегічних проблем, що не потребують негайних дій, проте мають постійно перебувати під контролем, або стратегічних проблем, які можна врегулювати у межах нормального циклу стратегічного планування), так і робота її в умовах виникнення форс-мажорних обставин, що можуть суттєво впливати на забезпечення національної безпеки держави не тільки в короткостроковій, а й у середньостроковій і довгостроковій перспективі, а тому вимагають негайних дій. Рішення про застосування того або іншого режиму функціонування системи стратегічного планування має формуватися під час здійснення державного управління.

Зміни, що відбуваються у зовнішньому та внутрішньому середовищі, можуть відкрити перед системою значні можливості, але якщо вона до них не готова, то на момент виникнення кризи більшість способів реагування на ці зміни будуть недоступні. Основна причина цього полягає у тім, що всі системи побудовані на категоріях, і ці категорії можуть у якийсь момент виявитися невідповідними.

Одним з можливих варіантів підготовки системи стратегічного планування до її оперативного реагування на форс-мажорні обставини є паралельна розробка гами стратегій та інших стратегічних документів для різних сценаріїв з наступним відбором найкращих з них за визначеними критеріями.