Сторінка
4

Бюджетування на нульовій основі і метод «витрати—вигоди»

Ураховуючи ці попередні зауваження, можна перейти до характеристики аналітичних методів, які покладені в основу прийняття бюджетних рішень у публічно-правовому управлінні в демократичному суспільстві. Для одержання відповіді на питання, чи треба проводити конкретний захід або приймати програму, чи є вони економічними, раціональними й ефективними, використовуються кілька аналітичних методів, домінуюче і пріоритетне місце серед яких належить методу «витрати—вигоди».

Головна ідея цього методу, як вважає німецький економіст Курт Ціммерман, — використання позитивних якостей механізму вартості для обгрунтування прийняття фінансових рішень у державному управлінні, які з техніко-організаційних причин не мають вартісної оцінки визначення їх раціональності, економічності та ефективності1. Метод «витрати—вигоди» орієнтований на загальноекономічний ефект і на «суспільне благо», яке інтерпретується як національний продукт, на досягнення «об'єктивних і ефективних результатів».

Аналітично-управлінська процедура «витрати—вигоди» призначена для виявлення й вимірювання вигід від реалізації державних програм з урахуванням чинника часу. Це дає можливість порівняти вигоди від бюджетних витрат на потреби сьогоднішнього дня з вигодами, віддаленими в часі, очікуваними в майбутньому. Йдеться або про мінімальні витрати на досягнення заданого результату (наприклад, рівня суспільного добробуту), або про максимальний результат за умови заданих обмежених витрат. Подібні міркування орієнтуються на рівень віддачі у приватному секторі економіки, котрий вважається еталоном ефективності. Цей метод передбачає грошовий розрахунок потенційних вигід від реалізації державних програм і проектів, здійснюваних на перспективу, порівняно з сумою пов'язаних з ними теперішніх витрат.

Головною проблемою цього методу є лаг між моментами фінансування й реальної віддачі з відповідним зіставленням величини теперішніх витрат з вартістю майбутніх вигід. На відміну від методу «витрати—ефективність», який більше стосується аналізу поточної короткострокової діяльності, за процедурою «витрати—вигоди» аналізуються кількісні й якісні параметри очікуваних вигід. У формалізованому вигляді оптимальне відношення вигоди/витрати має бути більшим одиниці.

У Сполучених Штатах Америки метод «витрати—вигоди» у сфері державної діяльності має вікову історію; вперше він був застосований корпусом армійських саперів у 1900 р. для вибору оптимальних способів водопостачання. З 1981 р. ця аналітична процедура використовується на рівні федеральних установ з метою економічної оцінки ефективності фінансових витрат на захист довкілля, заходи з техніки безпеки, державний контроль за якістю продуктів харчування та ін.

Процес аналізу включає три послідовні етапи:

• інформаційний: визначення переліку статей витрат та видів потенційних вигід пропонованої бюджетної програми;

• оціночний: визначення грошової оцінки очікуваних вигід;

• дисконтний: визначення майбутньої чистої вигоди (вартість вигоди мінус сума витрат) у сучасній її вартості та з урахуванням можливості бюджетного фінансування за даних умов.

Передбачення складу й вартості потенційних вигід та визначення оптимальних витрат на їх створення згідно з названими вимогами досить часто потребує складного багатофакторного аналізу, для виконання якого потрібні спільні зусилля експертів різної компетенції: учених, економістів, інженерів, менеджерів. У процесі аналізу розрізняють два види вигід: прямі та непрямі. Перші виражаються в безпосередньому ефекті. Наприклад, пряма вигода від інвестицій в іригацію полягає в підвищенні врожайності. Непрямі вигоди породжуються побічними ефектами даного проекту за межами його прямого призначення. У наведеному прикладі до непрямих вигід відносять зростання доходів фермерів, а також вартості нерухомого майна на впорядкованій території, з відповідним збільшенням податкових надходжень до бюджету. Необхідно врахувати й ефект від побічних невигід, скажімо, в результаті зниження врожайності тих культур, яким протипоказане зрошення.

Центральне місце в методиці «витрати—вигоди» посідає проблема дисконтування, бо аналіз за схемою «витрати—вигоди» застосовується до ф'ючерсного фінансування на певний строк. Дисконтування означає приведення економічних розрахунків, зроблених на перспективу, до умов найближчого моменту. Необхідно визначити відповідну дисконтну ставку, тобто зробити поправку на вартісну різницю між теперішніми і майбутніми вигодами за даних витрат.

Розрахунки норм дисконту мають суттєве значення для бюджетної політики, особливо для вибору стратегії державних видатків інвестиційного характеру. Якщо кількісні показники майбутньої вигоди (норма процента, рівень рентабельності) очікуються нижчими, ніж нинішні, фінансові витрати, спрямовані в майбутнє, стають безперспективними. Немає рації в інвестиціях у майбутнє і тоді, коли порівняно з можливістю сучасних вигід вигоди, віддалені в часі, мінімальні. До того ж у масштабах тривалості людського життя вони можуть стати недосяжними для нинішнього покоління, що установлює політичні обмеження на осіб, від яких залежить приймання рішень. Ці міркування змушують остерігатися дій, націлених на майбутні вигоди за рахунок витрат і жертв, що мають бути понесені в очікуванні потенційних вигід. Водночас і без коштів, інвестованих у майбутнє, неможливі ні людське життя, ні існування держави.

Наведені аргументи торкаються всіх статей бюджетних видатків, але особливо вони актуальні стосовно державного фінансування людського фактора сучасної економіки. Як наголошувалося на Світовому економічному форумі в Давосі (Швейцарія, січень 2000 р.), в умовах економіки, заснованої на інформації та знаннях, інвестиції в інтелектуальні ресурси (освіту, науку, технології) скуповуються інтелектуальною рентою швидше всіх інших. Проте ця істина не знімає питання про необхідність вибору таких інвестиційних програм, які б, відповідаючи поставленим вимогам, водночас обходились найдешевше. Адже мінімізація витрат рівнозначна зближенню очікуваних вигід з їх реальним сьогоднішнім рівнем, що рівнозначно знешкодженню потенційних невигід. Тому розрахунки дисконтування виконуються в усіх випадках, коли треба схвалити чи відхилити певні інвестиційні програми.