Сторінка
1

Бюджетування на нульовій основі і метод «витрати—вигоди»

Найоригінальнішим інструментом, новацією фінансового аналізу та управління грошовими ресурсами є технологія так званого нульового бюджетування. У світлі завдань ефективнішого розподілу й витрачання наявних грошових коштів виявилася недосконалість традиційної системи складання кошторисів неприбуткових державних установ, що фінансуються з бюджету, а також цільових бюджетних програм, на основі інкременталістсько-декременталістського методу «база плюс (мінус) зміни». Цей метод застосовується у фінансовій практиці з давніх-давен, але він, на думку критиків, не дає відповіді на фундаментальні питання: наскільки достатня й ефективна поточна державна діяльність; чи варто скоротити її на користь більш пріоритетних нових програм?

Тому для модернізації технологій фінансування державних потреб був обраний новий інституційно-інструментальний підхід, орієнтований на оціночний аналіз ефективності фінансованих з бюджету програм і видатків з відповідним організаційно-адміністративним забезпеченням через нововведення у процедури приймання рішень. Традиційно розрахунки бюджетів і кошторисів здійснюються на основі вартісних показників базового періоду, скоригованих на очікувані зміни обсягу видатків. За альтернативним методом «складання бюджету на нульовій основі» кожен розпорядник бюджетних коштів має щорічно доводити заново доцільність витрачання кожної статті кошторисних коштів. Іншими словами, менеджери кожної фінансованої урядом установи (організації, програми) повинні систематично аналізувати й переглядати свою діяльність і видатки під кутом зору їх результативності, функціонального призначення та вартості у такий спосіб, щоб спершу приймалися принципові рішення про доцільність, а потім уже визначалися суми потрібних витрат.

Ідея бюджетування на нульовій основі ґрунтується на тому, що вже діючим у традиційному процесі бюджетного планування програмам притаманні вищі пріоритети, ніж новим. Звідси, щоб розширити простір для прийняття ефективних рішень, вважають німецькі економісти Берт Рюруп і Карл-Гейнц Грюневальд, усі бюджетні плани — старі і нові — мають бути складені і за однаковими критеріями перевірені з нульової бази1. Далі на основі відповідних пакетів рішень відбираються кращі й найефективніші можливості рішення кількох розроблених альтернатив. Остаточна координація програм різних міністерств і надання бюджетних коштів відбувається відповідно до складених із «пакетів рішень» списків програм зверху донизу. Діяльність відповідних міністерств фінансується відповідно до послідовності внесення їх до списку.

Бюджетування на нульовій основі завдяки відкритому опрацюванню рішень, добре підготовленому методичному забезпеченню і роботі, орієнтованій на досягнення мети і результату, сприяє поліпшенню бюджетного менеджменту. Вищі його рівні досягаються завдяки певній прозорості процесу, кращим можливостям координувати і консолідувати програми (і видатки) підпорядкованих їм органів влади.

Уперше метод ЗББ був упроваджений в експериментальну практику при розробленні бюджету штату Джорджія (СІЛА) в 1969 р., поширений на федеральний рівень з 1973 р. і застосовується в інших країнах Заходу з 1970-х років. Один із розробників методу та піонерів його застосування, спеціаліст з фінансового менеджменту Пітер Пайр назвав ЗББ «практичним управлінським інструментом оцінювання видатків» і дав йому таку характеристику: «Нам потрібна була бюджетна процедура, котра б змушувала визначати й аналізувати наші наміри взагалі, намічати завдання і цілі, приймати необхідні оперативні рішення, переглядати зобов'язання та обсяги роботи, причому не після завершення бюджетного процесу, а як інтегровану частину його здійснення»/

І далі: «З метою ефективного використання обмежених ресурсів бюджетна процедура має водночас дати відповідь на два питання: 1. Де і в який спосіб можна найефективніше витратити гроші? 2. Скільки має бути витрачено? (Яким має бути доларовий еквівалент обмежених ресурсів?»)3 Тобто як метод фінансового дослідження ЗББ базується на аналізі фактів і статистичних даних, виявленні існуючих чи потенційних проблем, визначенні їх відносної важливості з метою приймання рішень у проекції на наступний бюджетний рік.

Аналогічні ЗББ методи бюджетування під іншими назвами були свого часу запроваджені в багатьох країнах Заходу: метод програмного аналізу й огляду (Велика Британія); кон'юнктурно-нейтральний бюджет (ФРН); метод раціоналізації вибору бюджетних рішень (Франція).

За процедурою ЗББ бюджетні розрахунки починаються з нуля, немов самої установи і здійснюваних нею програм раніше не існувало. Ніякі колишні досягнення, традиції, прецеденти не беруться до уваги як аргумент на користь продовження діяльності. Натомість потрібні свіжі обгрунтування доцільності витрат на підставі новітніх фактів та існуючих умов, актуальних цілей і критеріїв. ЗББ запроваджувався з метою забезпечення результативної роботи бюджетних установ та реалізації програм державного сектору шляхом мультифакторного багатоіндикаторного аналізу, блокування марнотратства, посилення персональної заінтересованості та відповідальності менеджерів.

Отже, замисел ЗББ полягав у якнайточнішому визначенні обсягу і функцій поточної діяльності, величини фінансування неприбуткових державних організацій незалежно від попереднього операційного періоду. Це вимагає аналітичного обгрунтування всього бюджету, а не лише змін, обумовлених інфляцією та іншими факторами. Складання кошторису (або програми) за процедурою ЗББ починається не з виділення асигнувань на підставі бюджетних призначень минулих років, а з перегляду доцільності функціонування всієї фінансованої за рахунок бюджетних коштів структури.

ЗББ — системна технологія бюджетування шляхом щорічно виконуваних заново обгрунтування й перерахунку видатків, що вимагає ранжирування програм у порядку їх пріоритетності з відповідним фінансовим забезпеченням ресурсами. Термін «на нульовій основі» пояснює той факт, що менеджери програм мають довести доцільність витрачання будь-якої суми, більшої нуля. Якщо докази непереконливі, фінансування скорочується або навіть припиняється. За словами американського економіста Р. Германсона, «кожен долар у бюджеті щорічно має відстоювати своє право на виживання» . Витрачання коштів ув'язується виключно з завданнями поточного року, розрахунки починаються з нуля за принципом, що прецеденти, досвід, минулі досягнення до уваги не беруться.