Сторінка
3

Бюджетування на нульовій основі і метод «витрати—вигоди»

За визнанням американських спеціалістів, покладені на ЗББ сподівання не повністю матеріалізувалися через нездатність персоналу бюджетних організацій за браком часу та компетенції щорічно здійснювати всеохопний аналіз діяльності власної установи, а також у зв'язку з природною незацікавленістю апарату в скороченні фінансування. Як справедливо зазначає німецький економіст Петер Лангнер, концептуальним дефектом моделі бю-джетування на нульовій основі є відсутність конкретних, науково розроблених і обґрунтованих критеріїв відбору альтернативних варіантів. У результаті можливість ефективно функціонуючої моделі раціонального бюджетного планування а ргіогі не закладена . Цей аргумент підтверджує досвід Грузії, де після впровадження ЗББ, хоча і відбувалося підвищення ефективності бюджетного менеджменту, але важко було відповісти на питання, за рахунок яких факторів це сталося.

Не дивно, що під кінець 80-х років ентузіазм, з яким було зустрінуте запровадження ЗББ, спав. Складність процедури, соціальне напруження, породжувані ЗББ, обмежили застосування цієї бюджетної технології в повному обсязі мультифакторного аналізу й багатоіндикаторного розрахунку. Бюджетування на нульовій основі залишається теоретично привабливим, логічно переконливим, але водночас досить важкодоступним методом на рівні бюджетної практики.

Частково фрагменти ЗББ застосовуються для аналітичного обґрунтування відмови від окремих програм, які стали непотрібними, і заміни їх новими, а також спрощеної форми ЗББ — так званого складання бюджетів на основі контрольних лімітів. Згідно з цією процедурою установі виділяється грошовий фонд, який вона має право розміщувати в банках, інвестиційних компаніях, фірмах тощо з розрахунком на вигоду (проценти, дивіденди). Фінансування діяльності здійснюється в межах суми доходів з капіталу, роль якого виконує наданий з бюджету фонд, що вимагає ретельного відбору витратних статей та суворого режиму економії. Вочевидь, що в такий спосіб бюджетне фінансування організацій державного сектору комбінується з господарюванням на ринкових засадах.

Підсумовуючи, бюджетування на нульовій основі можна охарактеризувати як аналітично-адміністративну інновацію з метою раціоналізації бюджетного процесу на засадах ринково-підприємницьких підходів до витрачання коштів. Уся сукупність статей видатків у кожному бюджетному періоді аналізується й прораховується за критеріями доцільності, вартості, альтернативності, пріоритетності так, ніби кожна установа чи програма з'являються вперше. Поєднуючи менеджмент, аналіз і облік, ЗББ виконує функцію оптимізації алокації ресурсів у секторі, де безпосередньо не діє універсальний показник економічної ефективності — рівень окупності. Кошториси державних неприбуткових установ підпорядковуються режиму конкуренції, створюється наближений до ринкових правил механізм боротьби за доступ до завжди обмежених фінансових ресурсів.

Експерименти з ЗББ, запровадження інших аналітично-адміністративних технологій бюджетного менеджменту знаменували собою новаторські спроби з удосконалення практики бюджетування. Загалом питання контролю за державними видатками і бюджетними дефіцитами вийшли на інституційний і навіть конституційний рівень. Ідеться, зокрема, про закон Гремма—Рудме-на—Холлінгса (1985 р.), акт про скорочення бюджетного дефіциту (1993 р.), проект конституційної поправки про заборону дефіциту федерального бюджету в США. Бюджети в цілому й окремі бюджетні програми аналізуються як політичні документи надзвичайної ваги, важливі інструменти вирішення економічних і соціальних проблем.

У даному контексті призначення розглянутих технологій полягає в інтенсифікації у сфері бюджету основоположних цінностей інтелекту, знань, організації менеджменту з метою раціонального використання фінансових ресурсів. Різні способи бюдже-тування складаються в простий, але ефективний формат: показники певного бюджету (кошторису, програми) зміни, обумовлені аналітична обґрунтованими кількісними, якісними, структурними, кон 'юнктурними, інфляційними факторами — бюджет (кошторис, програма) на наступний період у виконанні, посиленому організаційно-управлінськими заходами.

Важливо, що розглянуті технології бюджетного менеджменту можуть запроваджуватися без надмірних побоювань засилля бюрократії. Адже, з одного боку, західному чиновництву не чужа етика суспільного служіння, а з іншого — громадянське суспільство в західних країнах достатньо впливове, щоб контролювати державний апарат, змушуючи його діяти в інтересах суспільства. Реально бюджетні ресурси перебувають під подвійним розпорядженням: в оперативному управлінні бюрократії, але, як і був задуманий ЗББ, останню віддаляють від питань алокації (розподілу) ресурсів, що перебуває під гласним контролем представницьких політичних і громадських структур. Бюрократія почувається некомфортно — в адміністративному порядку її змушують регулярно відстоювати право на існування установ чи бюджетних програм, якими вона управляє, задля збереження бюрократичної ренти власними зусиллями виліковувати систему державних фінансів від марнотратства та неефективності.

Питання вдосконалення бюджетного менеджменту й оптимі-зації витрачання бюджетних ресурсів набувають особливої актуальності в Україні, коли гостро стоїть проблема вибору між скороченням державних видатків і ефективнішим використанням наявних коштів. У цих умовах кожен чиновник і кожен громадянин повинні бути зацікавлені в ефективному функціонуванні бюджетного господарства, в економному і з максимальною віддачею витрачанні кожної гривні вкрай обмежених фінансових ресурсів.

Перш ніж перейти до характеристики конкретних аналітичних технологій методу «витрати—вигоди», необхідно зробити кілька попередніх зауважень. Західні економісти, аналізуючи прийняття рішень державними органами, оперують двома категоріальними поняттями: раціональність і ефективність. Техніка прийняття рішень, її форми і методи є процесом, який дає можливість вибирати з відповідних проектів, ураховуючи певні можливості дій, найбільш правильне, тобто «раціональне й ефективне рішення»1. Ці дефініції, маючи спільні риси, ознаки і властивості, характеризують дещо різні аспекти сутнісної, якісної основи результативності процесу прийняття рішень. Вони різняться між собою: раціональність є попереднім поняттям, зорієнтованим на рішення, а ефективність — наступним, спрямованим на наслідки.

Рішення раціональне, якщо підводить його носія (в межах відповідних передумов, обмежень тощо) якомога ближче до бажаної мети або конкретних цілей. Захід ефективний, якщо в процесі його реалізації, виходячи з його мети й обумовленого використання фінансових ресурсів, досягається найбільший ефект. Раціональність і ефективність визначаються і розраховуються спеціальними аналітичними методами. Але, і на цьому особливо акцентують західні економісти, їх не можна визначити, не враховуючи змісту різних цілей відповідного носія рішення. Ця зв'язаність з метою, а точніше, різний зміст цілей приватних і державних їх носіїв, обумовлює принципову сутнісну різницю в розумінні самого поняття «прийняття рішень», у техніці цього процесу, формах і методах, які використовуються в державному і приватному секторах, державними органами влади і приватними підприємствами. Цілі і відповідно цільові функції держави, публічно-правового управління мають значно більший спектр (кількісний і якісний), ніж цілі і функції приватного сектору, а отже, і значно більше вимірів.