Сторінка
2

Фінансово-управлінські технології формування бюджету

Якісні перетворення у сфері державного бюджету відбулися завдяки політичній волі національних еліт західних держав та постійній інтенсивній роботі фінансово-наукової думки. На Заході, зокрема в США, Канаді, Німеччині, були розроблені спеціальні технології «бюджетування», що об'єднують аналіз, приймання бюджетних рішень та управління бюджетним господарством, фінансами на державному, регіональному й місцевому рівнях. Вони підпорядковані сакральним мотиваціям західного суспільства — економічному раціоналізму та демократизму приймання рішень1. Під бюджетувштям як найважливішою і домінуючою складовою бюджетного менеджменту розуміють процес управління бюджетним господарством на основі врахування сукупності соціально-економічних факторів, які обумовлюють державні потреби й відповідні витрати коштів. Бюджетування робить акцент на нормативних, аналітично-калькуляційних, адміністративно-управлінських компонентах бюджетної роботи в контексті більш широких політичних та інформаційних процесів, у яких задіяні урядові структури та представники суспільства в цілому (електорат, парламентарії, партійні діячі та ін.).

Отже, бюджетування — сукупність технологічних процедур бюджетної роботи з аналітично-розрахункової підготовки бюджетів, кошторисів і програм за допомогою порівняння відносної корисності альтернативних варіантів витрачання бюджетних коштів на конкретні види державної діяльності з урахуванням вартості витрат на досягнення кінцевого результату й упущених вигід. У бюджетуванні, крім власне спеціальних знань і навиків розроблення і виконання бюджетів (кошторисів, програм), застосовують елементи менеджменту й адміністрування, які посилюють ефективність бюджетування. Бюджетування — інструмент управління, що грунтується на застосуванні економічних принципів і підходів у сфері бюджетного менеджменту. У цьому сенсі бюджетування є продовженням прийомів ринкового вибору в державному секторі.

Крім фінансових, у бюджетуванні задіяні також організаційні ресурси. Бюджетування враховує певні пріоритети та відображає наміри політичного, соціального, економічного характеру. Отже, ми розглядаємо бюджетування як специфічну форму бюджетного менеджменту, його важливу складову, пов'язану з розробленням і аналізом бюджетів, а також окремих кошторисів і державних програм.

У теоретичному плані бюджетування спирається на теорію граничної корисності, за постулатами якої цінність (вартість) благ визначається на основі суб'єктивного сприйняття їх корисності та рідкості (доступності) для споживачів. Прихильники цієї теорії вважають, що бюджетування через оцінку граничних витрат та корисності альтернатив створює можливість знайти критерій для оптимального розподілу бюджетних коштів між конкуруючими варіантами їх застосування, тобто визначити ту комбінацію видатків, яка забезпечить максимальну суспільну корисність. За образним висловлюванням американського економіста Аллена Шіка, кожен учасник процедур бюджетування стає «бюджетною людиною» — колегою «економічної . та адміністративної людини»1. (Поняття адміністративної людини ввів у вжиток класик науки управління Герберт Саймон.)

В основі технологій бюджетування лежить проблема оптимального розподілу ресурсів, оскільки потреби як на індивідуальному мікрорівні, так і на державно-суспільному макрорівні, на відміну від ресурсів, необмежені. Порівняно з попитом на них фінансові ресурси завжди в дефіциті. Беручи до уваги, що економіка — це і соціальна наука, яка вивчає мотивації і поведінку людей у контексті вибору напрямів використання об'єктивно лімітованих ресурсів (котрі мають безліч альтернативних застосувань), не можна не погодитися з одним із фундаторів теорії бюджетування, американським економістом В. О. Кі-молодшим (1908—1963). Він вважав, що головне питання формування видаткової частини бюджету таке: «На основі чого приймається рішення виділити X доларів для діяльності А замість В?»2. Якщо навіть допустити, що певне відомство витрачає виділені йому бюджетні асигнування з максимальною ефективністю, то залишається питання: чи потрібне взагалі це відомство, чи не варто перерозподілити кошти на користь іншої державної діяльності, яка забезпечує більшу суспільну корисність?

У контексті вимог бюджетування стверджувати, що певні витратні статті необхідні, недостатньо з суспільного погляду. Треба довести, що саме в цьому випадку видатки мають більшу корисність, тобто забезпечують більше благ, вигід і потреб, ніж якщо вони були б витрачені на інші цілі.

Обмеженість ресурсів ставить учасників процедур бюджетування — депутатів парламенту, функціонерів міністерства фінансів та інших відомств, чиновників місцевих органів влади — перед необхідністю вибору. Адже можна дозволити витрати на перше або на друге чи на третє і т. д., але і на перше, і на друге, і на третє і т. д., напевно, бракуватиме коштів. Тому центральна проблема бюджетування — на яких підставах робити вибір, який суспільно-політичний механізм може забезпечити адекватний вибір? Відповідь на це питання пропонує теорія суспільного вибору, головна роль у розробленні якої належить Джеймсу Б'кженену.

У кінцевому підсумку через процеси бюджетного менеджменту, бюджетного адміністрування та бюджетування визначають, яку роботу треба виконати, які надати послуги і блага, які потреби задовольнити, а понад усе — яких державних цілей досягти та які суспільні завдання виконати через відповідне розміщення бюджетних коштів.

У системі бюджетування виконавча влада стоїть не нижче законодавчої, а нарівні з нею. По суті, представницько-законодавчі структури ставлять лише певні межі для «екзекуційних», за висловом Л. Штейна, дій виконавчих органів. Завдяки своїм спеціальним знанням та професійній компетентності в найважливішій сфері державного життя фінансова адміністрація в принципі не може бути поставлена в абсолютну залежність від депутатів парламенту. На думку деяких дослідників, саме в цьому полягає причина постійних бюджетних конфліктів між законодавчою і виконавчою гілками влади в демократичних державах. Це досить актуальне питання і для сьогоднішньої України.