Сторінка
7

Фінансово-управлінські технології формування бюджету

За інкрементального бюджетування фінансування програм збільшується на величину вищу, ніж темпи інфляції. Цей метод широко застосовувався в США в 1940— 1970-ті роки в період економічного пожвавлення та експансії державних функцій. Надбавки розраховуються на підставі статистичних даних, а аналіз зосереджується на розробленні поступового, порівняно невеликими сумами, але послідовного нарощування державних видатків. Американський економіст А. Вілдавський вбачає переваги фінансової політики «малих кроків» над радикальними «шоковими» змінами в тому, що така політика менш політичне й соціальне конфліктна, не потребує тривалих і дорогих досліджень, стабілізує бюджетні норми й очікування, економить час персоналу фінансових органів, збільшує вірогідність урахування в бюджеті економічних і політичних обставин1. Проте інкременталізм має той недолік, що не прописує процедур приймання рішень та способів оптимальної алокації (розміщення) додаткових коштів.

В альтернативному випадку декрементального бюджетування приріст видатків, навпаки, менший від темпу інфляції, що вимагає деякого скорочення асигнувань. Дискреційне, тобто на розсуд виконавчої влади, зменшення бюджетних видатків відбувається у такий спосіб, щоб скорочення були легко здійснимими та не потребували змін законодавства. Скорочення найбільшою мірою стосується тих програм, які фінансуються за рахунок щорічних бюджетних асигнувань, що виділяються у розмірі на кілька процентних пунктів нижчому, ніж у попередньому періоді. Завдяки декрементальному способу може досягатися значна економія коштів без суттєвого перегляду існуючих програм, оскільки за зменшення фінансування не скорочується їх кількість.

Метод послідовно-постатейних бюджетів відображає структуру бюджету в її традиційній формі переліку законодавче передбачених статей видатків і видів доходів відповідно до чинної бюджетної класифікації та правил бюджетного обліку. Даний метод розроблення бюджетів (кошторисів) зручний в інформаційному плані, але він не дає цілісного уявлення про порівняльну вартість утримання окремих структур чи ефективність фінансованих програм.

Інформаційно-аналітичне зосередження на вартості одиниці послуг у межах фінансованих програм чи певних бюджетів (кошторисів) є ключовим моментом функціонального бюджетування (Рег/огтапсе Висі&ейщ). Ця процедура була запроваджена в США адміністрацією президента Франкліна Рузвельта (1882— 1945) в 1939 р. одночасно зі створенням Бюджетного бюро для «інформування президента про діяльність урядових установ під кутом зору запропонованої, а також фактично розпочатої і виконаної роботи»1. Ідея полягає в координації функцій державних установ з метою економного витрачання асигнованих коштів, запобігання паралелізму й дублювання діяльності державних структур. Вважається, що в процесі приймання рішень такий порядок дає змогу спрямувати додаткові ресурси структурам, діючим з максимальною ефективністю, за рахунок скорочення фінансування менш ефективних.

По суті функціональне бюджетування на рівні кошторисів і програм є гнучким фінансовим плануванням, що враховує коливання вартості, обумовлені кон'юнктурними факторами. Остання обставина пояснює і недоліки функціонального бюджетування: вартість одиниці благ (послуг) може коливатися незалежно від зусиль певної установи, але на неї покладається відповідальність за результати діяльності, усі параметри якої нею не контролюються. Крім того, американські спеціалісти вважають, що функціональне бюджетування, даючи змогу економити деякі кошти, не створює, проте, основної умови ефективного витрачання ресурсів — конкуренції.

Серед програмних технологій першого покоління варто назвати систему «планування — програмування — бюджетування» (скорочено СППБ), яка діяла в США і деяких інших країнах. СППБ — форма програмного бюджетування, оператори якої обґрунтовують бюджетні рішення, спираючись більше на поставлені цілі й кінцеві результати (за принципом оиіриг), ніж керуючись ресурсними обмеженнями.

Уперше СППБ було розроблено і введено в практику в США. її було впроваджено тодішнім міністром оборони Макнамарою в 1961 р. для свого відомства. У 1966 р. згідно з розпорядженням президента Ліндона Джонсона (1908—1973) вона стала використовуватись на рівні управління державою. Головна мета СППБ — «мінімізувати суспільні витрати і максимізувати соціальні вигоди». В епіцентрі програмного бюджету міститься програмна структура, яка встановлюється кожним міністерством і органом влади, її мета — класифікувати різні види діяльності органів державної влади й управління з орієнтацією на ціль, виявити і відобразити похідні завдання, а також фактори, які при цьому впливають на бюджет. Фактично програмна структура відповідає на питання: що треба робити? Навіщо це робити? Хто, скільки і для чого отримує фінансових ресурсів?

Окремі показники видатків — найнижчий рівень кожної програмної структури — становлять базис піраміди «цілі — субцілі — ресурси» для досягнення поставленої мети. Це вже зовсім інший підхід, ніж до складання традиційного плану бюджету, оскільки під час розроблення подібних програмних структур виходять з цілі програми, бажаного «продукту» діяльності держави (оШриі), а не з інституційних затрат факторів виробництва (іприї). Приклад піраміди «цілі — субцілі — ресурси» наводиться на рис. 42.

Надалі за допомогою сучасної техніки прийняття державних рішень у сфері економіки і фінансів на основі різних методів аналізу численних можливих програмних альтернатив вибирається найефективніша. Складаються програмний і фінансовий плани терміном на кілька років.

рис. Піраміда “цілі-субцілі-ресурси”

Тому СППБ у західній літературі називають «концепцією бюджетування, зорієнтованою на досягнення мети, продуктивність або результат». Відтак програмний бюджет залежить не тільки від того, скільки коштів у наступному році надійде, а й від того, яка їх сума буде необхідна для реалізації мети. Отже, при розробленні програмного бюджету вихідною позицією є запрограмована мета діяльності держави, а не інституційні затрати факторів виробництва

Схематично взаємодія всіх складових системи планування, програмування і бюджетування зображена на рис. 43.