Сторінка
2

Особливості класифікації норм, які регулюють діяльність керівництва районних, обласних рад

В процесі обговорення якісно нового закону про місцеве самоврядування та впровадження адміністративної реформи висловлюється думка про запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою [14]. Така точка зору має підґрунтя, однак вченими висловлюється думка про те, що запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не повинно бути поспішним, але науково обґрунтованим. Територіальний устрій, на думку С. Друзюка, має будуватись з врахуванням думки населення, його національних, історичних і культурних традицій, природних умов, на основі забезпечення економічної цілісності території, її керованості і розвитку місцевого самоврядування [15]. Автори проекту Концепції державної регіональної політики України вважають, що система територіальної організації влади має наблизити процес управління до споживача соціальних послуг та забезпечити належну якість цих послуг шляхом концентрації матеріальних і фінансових засобів на відповідних територіальних рівнях управління. У свою чергу, В. Кравченко зазначає, що система областей склалася не завжди з врахуванням географічних, економічних, соціальних та інших чинників [16] і очевидним є необхідність зміни територіального поділу областей. Така необхідність ґрунтується й на існуючій різниці у ресурсному потенціалі, території, кількісному складі населення, стані соціально-економічного розвитку [17; 18]

Разом з тим, перегляд складу областей обумовлює необхідність внесення змін до частини 2 статті 133 Конституції України, якою встановлено їх перелік. Цей процес є складним і регулюється нормами Розділу ХІІІ Конституції України. Пунктом 3 Рішення Конституційного Суду України від 13 липня 2001 року №11-рп/2001 [19] було надане тлумачення положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається "територіальний устрій України". Це положення треба розуміти так, що питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України врегульовується лише законом. Окремі повноваження з цих питань можуть бути надані законом органам місцевого самоврядування (ст.143 Конституції України).

Другою класифікаційною групою названа група нормативно-правових актів, норми яких регулюють організаційно-управлінські відносини. Систему таких нормативно-правових актів становить Конституція України, закони і інші нормативно-правові акти, норми яких визначать правовий статус районних, обласних рад, регулюють управління радою як певною організаційною структурою (внутрішньо управлінські відносини), а також зовнішні управлінські відносини, учасниками яких є, з одного боку, районна або обласна рада, а, з іншого, – район або область як складна економічна система: соціальний захист, земельні відносини, охорона навколишнього природного середовища, житлово-комунальне господарство, будівництво, транспорт, зв’язок, громадське харчування, побутове, торговельне обслуговування, освіта, наука, культура, охорона здоров’я, фізкультура і спорт, законність, охорона прав і свобод громадян.

Конституція України, норми якої є нормами прямої дії, не визначає поняття "державне управління" – воно замінене поняттями "виконавча влада" і "місцеве самоврядування" (ст.ст.118, 119). Статтею 143 Конституції України територіальним громадам села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування надані значні управлінські повноваження: щодо управління майном, яке знаходиться у комунальній власності, щодо затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку та контролю за їх виконанням; щодо утворення, реорганізації, ліквідації комунальних підприємств; повноваження у сфері бюджетних відносин та інше. Що стосується районних, обласних рад, Конституцією України встановлені такі повноваження, які відповідають більш високому управлінському рівню: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль їх виконання, затвердження районних, обласних бюджетів та інше. Окремо слід зазначити право надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади та їх підконтрольність відповідним органам виконавчої влади з питань здійснення.

Однак, Конституцією України, як зазначають дослідники, невизначеним залишено статус і порядок формування районних, обласних рад [20, С.128]. Вважається, така невизначеність існує щодо органів місцевого самоврядування усіх рівнів. Законодавець встановлює бланкетну норму, якою визначатиме порядок формування, компетенцію.

Ще однією особливістю конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування є те, що статтею 140 Конституції України встановлене право, а не реальна здатність, як це вказано у Європейській Хартії про місцеве самоврядування, органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону і в інтересах місцевого населення, нести юридичну відповідальність. Реальна здатність означає можливість здійснення незалежного від державного бюджету бюджетного фінансування, визначення кола місцевих податків та зборів. Однак, у Конституції України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" можна знайти відповідність більш як по двадцяти позиціях з тридцяти пунктів першої частини Європейської Хартії місцевого самоврядування [21, С.73]. Це означає, що чинне українське законодавство дає органам місцевого самоврядування право регламентувати значну частину справ з управління державою.

Управлінські повноваження районних, обласних рад можна розділити на внутрішні і зовнішні. Внутрішньо управлінські відносини регулюють норми підпунктів 1-6, 8, 10-11, 15 пункту 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якою встановлено коло питань, що вирішуються виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради стосовно діяльності відповідної ради, а також статті 45 – 59, що регламентують порядок формування, організацію роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Зовнішніми можуть бути визнані відносини щодо делегування повноважень (ст.44), норми підпунктів 7, 9, 12-14, 16-32 пункту 1 статті 43, норми пунктів 2, 3 цієї ж статті.