Сторінка
1

Ризики та потенційні загрози впровадження конституційних змін у частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування

Будь-який варіант конституційних змін потенційно містить у собі певні ризики та потенційні загрози, яких можна уникнути шляхом проведення превентивних заходів. Розглянемо основні ризики та загрози, які потрібно врахувати при плануванні конституційних змін.

Ризики, пов'язані з введенням суто парламентарної форми правління. Це призведе до повної залежності уряду від парламенту (або – в українських реаліях – парламенту від уряду), його спроможності формувати коаліцію та дієздатний уряд. Як свідчить світовий досвід парламентарна форма правління є найбільш доцільною у стабільній політико-правовій ситуації. Парламент за відсутності стійкої більшості не зможе забезпечити стабільні умови діяльності Кабінету міністрів. На наш погляд, Україна ще не досягла стану політичної та економічної стабільності, що виключає доцільність розгляду проекту конституційних змін, що передбачають парламентарну форму правління. В умовах нестабільності парламентарна форма прямує до диктатури парламенту або до прем'єрського абсолютизму.

Інформація, що подається у ЗМІ, дає підстави стверджувати, що позиції Партії регіонів і БЮТ відрізняються в деталях, але мають одну загальну принципово важливу характеристику – перехід до парламентської форми правління, що також можна розцінювати як загрозу дестабілізації політико-правової ситуації.

Спільні позиції Партії регіонів та БЮТ щодо внесення змін до Конституції України та до конституційного процесу полягають у:

1) запереченні винесення на референдум будь-яких текстів Конституції в обхід Парламенту;

2) запереченні ухвалення нової Конституції під назвою “нової редакції”;

3) запереченні тотального перегляду Основного закону, а внесення змін лише до декількох розділів Конституції;

4) створенні у Верховній Раді України Спеціальної конституційної комісії;

5) збереженні посади Президента;

6) значному урізанні функцій Президента;

7) концентрації політичної влади в руках парламенту;

8) збереженні коаліційного механізму;

9) формуванні стрункої виконавчої вертикалі під керівництвом Кабінету Міністрів України;

тощо.

До спірних питань Партії регіонів і БЮТ щодо питань територіальної організації влади та місцевого самоврядування можна віднести:

1) ліквідацію місцевих державних адміністрацій;

2) виборність голів місцевих державних адміністрацій;

3) напрями зміни виборчого законодавства;

4) встановлення двопартійної системи;

5) допущення подвійного громадянства тощо.

Загальна інформація щодо намірів БЮТ про внесення змін до Конституції України оприлюднена на сайті радіо «Свобода». У ній стверджується: «Парламентська республіка: Верховна Рада України формує уряд, включно з міністрами закордонних справ та оборони, що було раніше правом Глави держави; Президент також втрачає вплив на вертикаль виконавчої влади, але у нього залишається право розпуску парламенту у чітко передбачених умовах, право призначення голови СБУ»3. На сайті незалежного аналітичного агентства «ГЛАВРЕД» опубліковано текст порівняльної таблиці проекту змін до Конституції України, який приписують БЮТ. Згідно даного документу схема розподілу повноважень гілок влади виглядає наступним чином:

Президент втрачає багато суттєвих повноважень. Зміна виборчого законодавства з метою фактичного встановлення двопартійної системи. У Верховній Раді – жорсткий імперативний мандат, виключне право опозиції на обрання спікера, обрання Прем’єр-міністра України більшістю без затвердження Президентом. Суттєве розширення повноважень Прем’єр-міністра, у тому числі одноособове право на призначення усіх міністрів. Прем’єр-міністр також здійснює зовнішньополітичну діяльність, отримує право заключати міжнародні договори тощо.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Визначається новий статус місцевих державних адміністрацій, а саме: органи, що представляють Кабінет Міністрів України на відповідній території

Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається і звільняється з посади за погодженням із Прем'єр-міністром України.

У частині формування органів місцевого самоврядування пропонується запровадження пропорційної системи місцевих виборів за відкритими списками у два тури, до якого допускаються дві партії, які набрали найбільшу кількість голосів. Також проектом змін до Конституції передбачається запровадження виконкомів, на які будуть покладені окремі повноваження, що зараз належать місцевим державним адміністраціям4.

Ризики, пов'язані з фіксацією у Конституції України кількості (списку) областей:

Визначення системи АТУ держави, яка визначає основу ТОВ та місцевого самоврядування, слід робити без фіксації кількості областей. У більшості країн Європи на конституційному рівні закріплені тільки статуси автономій та основні рівні АТУ. Кількість та назви конкретних адміністративно-територіальних одиниць АТУ закріплюються окремими законами. Це дає змогу, не змінюючи конституцію, реформувати АТУ з погляду їх укрупнення чи розукрупнення відповідно до потреб реформування. У разі фіксації кількості областей, провести подібні реформи буде неможливо без чергової спроби ще раз змінити норми Конституції.

Ризики, пов'язані з невизначеністю позицій та відсутністю політичної волі партій спільними зусиллями гілок влади забезпечити трансформацію ТОВ та місцевого самоврядування на комплексній та системній основі:

Реальне впровадження конституційних норм щодо ТОВ має бути здійснено після проведення першого етапу адміністративно-територіальної реформи, формування дієздатних громад, проведення, бюджетної, земельної, насамкінець, адміністративної реформ. Спроби удосконалити українську політико-правову систему, які були здійснені у минулі роки, не привели до відчутних результатів. Конституція України 1996 року так і не була наповнена реальним змістом через ухвалення необхідних законів. Натомість до неї були внесені зміни, які не мали завершеного теоретичного обґрунтування, вони не спирались на концепцію реформи політичної системи.