Сторінка
2

Ризики та потенційні загрози впровадження конституційних змін у частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування

Аналогічна ситуація склалася у зв'язку із проведенням адміністративно-територіальної реформи, як основи нової системи місцевої публічної влади, яке виявилась у 2005 році невдалим. Для ефективного функціонування необхідно забезпечити політичну і економічну спроможність влади до здійснення такої реформи. Наслідком адміністративно-територіальної реформи може бути оптимізація розподілу бюджетних ресурсів з центру, уніфікація інфраструктури адміністративно-територіальних одиниць. Для цього знадобиться певний час, фінансові та кадрові ресурси. На сьогоднішній день деякі економічно потужні і демократично розвинуті країни Європи досі не здійснили адміністративно-територіальну реформу через один чи декілька вище перерахованих чинників; інші країни здійснювали подібні процеси протягом тривалого часу, зокрема, у Польщі реформа тривала близько десяти років і вимагала величезних фінансових ресурсів.

Ризики, пов'язані з двома варіантами побудови системи місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування узгодженого проекту конституційних змін.

Перший варіант, у якому пропонується система публічної влади, за якої місцеві державні адміністрації функціонують на рівні Автономної Республіки Крим, областей, районів, у містах із спеціальним статусом, місцеве самоврядування – на рівні громад, областей, у містах із спеціальним статусом.

По суті, зберігається досить складна система АТУ, яка потребує дуже детального розподілу повноважень між місцевими державними адміністрації і органами місцевого самоврядування. У ситуації збереження за обласними і районними державними адміністраціями виконавчо-розпорядчих функцій, права контролювати ними обласні та районні бюджети, їх функції дублюватимуться з функціями виконавчих комітетів обласних та районних рад, у яких виконання програм соціально-економічного розвитку має стати основним завданням.

Поєднання у містах із спеціальним статусом функцій самоврядної та виконавчої влади ускладнює ситуацію управління, коли повноваження міського голови та глави Київської державної адміністрації поєднані у одній особі. Це призводить до плутанини у сфері розподілу предметів відання виконавчої влади і місцевого самоврядування, до політичних конфліктів навколо влади у Києві, ускладнює контроль за самоврядною владою з боку територіальної громади. Необхідно також врегулювати правовий статус Севастополя. Відсутність відповідного закону заважає нормальному процесу вирішення питань місцевого значення, що сприяє загостренню соціально-політичної ситуації у ньому.

Другий варіант, згідно з яким пропонується система місцевої публічної влади, у якій місцеві державні адміністрації функціонують на рівні областей, у містах із спеціальним статусом. При цьому допускається можливість створення представництв обласних державних адміністрацій (для виконання контрольно-наглядових функцій) у районах. Місцеве самоврядування в особі його органів функціонує на рівні громад, районів, областей, у містах із спеціальним статусом.

Це – більш спрощена система АТУ, яка має більше шансів бути ефективною у разі недопущення інших ризиків, що викладені нижче.

Ризики, пов'язані з введенням так званого «регіонального самоврядування»:

При формулюванні норм Конституції, які стосуються правового статусу та повноважень органів публічної влади різних рівнів, маємо врахувати, що до сьогодні радянську модель влади остаточно не було демонтовано. Внесення змін до Конституції України 08.12.2004 року та запровадження принципу партійного квотного представництва в усіх державних органах, партійних виборчих систем на національному та місцевому рівнях зумовили остаточне розбалансування політичної системи держави, як на національному так і на місцевому рівнях.

Ризик введення «повноцінного регіонального самоврядування» зумовлюється також суб'єктивними факторами – низьким рівнем політичної культури політиків центрального та місцевого рівнів, відсутністю установок політичних сил на досягнення компромісу, зневагою до чинного законодавства, перевищенням влади, самочинством, маніпулюванням інтересами виборців.

За цих умовреформа місцевого самоврядування на основі лише конституційних змін не може відбутись без утворення реально спроможних територіальних громад. У нових конституційних умовах районні та обласні ради залишатимуться "керівниками" для сільських, селищних та міських рад. Тобто буде відтворюватись де-факто «радянська матрьошка». Не буде досягнута основна мета конституційних перетворень.

Ризики, пов'язані з наданням МДА координаційних функцій (варіант МДА префекторального типу) щодо діяльності територіальних підрозділів (органів) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня. Після введення інституту префектури організація та діяльність територіальних підрозділів ЦОВВ має зазнати суттєвих змін, оскільки саме ці органи здійснюватимуть поточне адміністрування всіх справ місцевого значення. Виходячи з цього, важливо чітко визначити зміст координаційних функцій МДА, щоб уникнути дублювання функцій двох структур публічної влади. Певний час буде потрібний для визначення необхідності утворення тих чи інших територіальних підрозділів для областей, районів та міст, районів у містах. До координаційних функцій МДА слід віднести налагодження дієвого механізму збалансованої державної регіональної політики, узгодження регіональних інтересів, здійснення контролю за виконанням регіональних програм розвитку.

Лише після цього мають бути переглянуті функції місцевої виконавчої влади, ліквідовані районні державні адміністрації з виконавчо-розпорядчими функціями. Оптимістичний прогноз здійснення таких інституціональних перетворень передбачає 5-7 років. До цього часу необхідно розв'язати проблеми, пов'язані із розташуванням декількох територіальних громад на одній і тій самій території («міста у містах», «міста у районах міст» тощо). Так само потребує вирішення питання щодо належності громадам земель, розташованих за межами населених пунктів. Територіальний аспект – лише частина багатьох нагальних проблем у сфері місцевого самоврядування, що потребують вирішення. Першочерговими з них є закладення реальної, а не декларованої, матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, надання йому власних джерел надходжень, необхідних для виконання усього комплексу завдань і повноважень. У зв'язку з цим, питання територіального устрою потрібно розглядати у комплексі з іншими проблемами.