Сторінка
5

Оптимізація бюджетного дефіциту

США мали постійні дефіцити федерального бюджету починаючи з 1969 р. аж до початку 1990-х років. Нормативні документи, які регламентують бюджетний процес США, мали кілька механізмів, за допомогою яких намагалися контролювати дефіцити:

1. Боргові обмеження. Федеральний уряд протягом кількох десятиліть установлював граничні показники рівня державного боргу, що повинно було обмежувати державні запозичення, а отже і рівень дефіциту (аналогічна практика постійно застосовується в Україні). Ефективність цього механізму виявилася незадовільною, оскільки, по-перше, ліміти державного боргу постійно зростали; а, по-друге, конгрес США мав право класифікувати певну частину боргу як таку, що не підлягає обмеженням.

2. Агреговане бюджетування. Згідно з прийнятим у 1974 р. законом конгрес США був зобов'язаний ухвалювати рішення про дефіцит/надлишок відповідно до існуючої макроекономічної ситуації, а також приймати нормативні акти щодо бюджетних доходів і програм видатків, орієнтуючись на межі встановленого бюджетного сальдо. Саме в цей період була спроба звернутися на практиці до концепції бюджету повної зайнятості, яка була розроблена в США ще наприкінці 1940-х років. При цьому всі показники розраховувалися на основі національних макроекономічних рахунків і стосувалися не лише федерального бюджету, а й усіх позабюджетних фондів уряду. З 1921 р. президент США мав більше бюджетних повноважень, ніж інші учасники бюджетного процесу, з метою забезпечення фіскальної відповідальності; а з 1974 р. потужніший вплив на прийняття податково-бюджетних рішень отримав конгрес. Однак вирішити проблеми з бюджетними дефіцитами не вдавалося.

3. У 1985 р. у США прийнято новий закон про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом, який широко відомий як закон Гремма—Рудмена—Холлінгза. Передбачені в ньому обов'язкові заходи відповідно до прогнозних розрахунків мали привести до подолання дефіциту в 1993 р. Механізм досягнення бюджетного балансу передбачав:

• установлення до початку фіскального року планової величини дефіциту. Реально на практиці виявилося, що вона часто була занадто оптимістичною. Це призводило до ускладнення виконання запланованих бюджетних показників і до політичних конфліктів (у зв'язку з загальною процедурою досягнення фіскальної дисципліни);

• застосування механізму секвестру бюджетних видатків, якщо вони перевищують бюджетні доходи. Це має здійснюватися у такий спосіб, щоб не порушувався запланований показник дефіциту;

• значна кількість статей фінансування не підлягали секвестру (зокрема, соціальні програми, програми поліпшення добробуту, виплати з соціального страхування). Для деяких статей видатків секвестр було обмежено (наприклад, для Месіісаге, студентського кредитування). Усі інші видатки були поділені на дві групи: внутрішні та оборона. Необхідна сума зменшення видатків порівну ділилася між цими двома групами, які фактично і брали на себе весь тягар секвестру.

Зазначений порядок виявився досить «грубим» у такому все-загальному підході до скорочення статей бюджетного фінансування, а тому викликав значне обурення як з боку виконавчої влади, так і конгресу. Для штучного уникнення секвестру фінансові агентства уряду почали переносити видатки на майбутні чи минулі періоди. Закон Гремма—Рудмена—Холлінгза було виконано в 1986 р., у 1988 р. його було скасовано, а в 1990 р. у бюджетний процес закладено новий механізм подолання дефіциту.

4. У 1990 р. у США прийнято новий закон про бюджет. Він включав такі основні положення, що безпосередньо вплинули на процедури бюджетного процесу:

• Видатки бюджету поділено на дві групи: обов'язкові (затверджуються законами) і дискреційні (вводяться спеціальними нормативними актами щодо бюджетних асигнувань). Окремо залишаються видатки, пов'язані з бюджетним відшкодуванням і сплатою відсотків за державним боргом. Дискреційні видатки поділено на три категорії: оборона, міжнародна діяльність, внутрішні видатки. Для дискреційних видатків установлено показники верхньої їх межі, які коригуються відповідно до інфляції. Будь-яке збільшення фінансування однієї з дискреційних програм має покриватися скороченням іншої програми видатків з цієї ж групи.

• Установлено принцип (РАYGO) для обов'язкових видатків і законодавства про бюджетні доходи. Принцип PAYGO означає, що пропозиції щодо скорочення доходів або збільшення видатків можливі лише за відповідного скорочення інших видатків або збільшення доходів. При цьому даний принцип повинен задовольняти не лише бюджетні показники поточного фіскального року, а й п'яти наступних років.

• Введено максимальні значення показників дефіциту, які коригуються відповідно до стану економіки (інфляція, рівень процентних ставок тощо) і технічних чинників (зміна концепцій видатків, податкового законодавства). Одне із завдань, яке намагаються вирішити за допомогою такого порядку, — мінімізувати прямі «побажання» конгресу і виконавчої влади щодо розміру дефіциту, раціоналізувати їх поведінку і посилити фіскальну відповідальність.

• Секвестр застосовується виключно до тієї групи видатків, яка порушує встановлені нормативні правила (на відміну від закону Гремма-—Рудмена—Холлінгза, який передбачає суцільне скорочення видатків, окрім установлених винятків). Спроби перенести видатки на минулі чи майбутні періоди викликають негайний секвестр.

• Заощадження від неочікуваного скорочення видатків можуть бути використані виключно для цілей скорочення дефіциту; не допускається їх спрямування на зменшення податків або ж розширення видатків (ця вимога відіграла важливу роль у скороченні бюджетного дефіциту США в результаті зменшення витрат на оборону, спричиненого колапсом Радянського Союзу).

Норми нового бюджетного законодавства можуть бути порушені у випадку, якщо президент і конгрес проголосять надзвичайний стан. Крім того, конгрес може тимчасово припинити дію нових бюджетних процедур, якщо прогнозується рецесія, або якщо економіка переживає протягом двох кварталів зростання в розмірі менше 1 %.

Розподіл впливу між учасниками бюджетного процесу було дещо змінено на користь президента і виконавчих органів: завдяки праву визнавати і проголошувати надзвичайний стан президент дістав додаткові можливості; крім того, виконавча гілка влади здійснює економічне прогнозування і дає оцінки, необхідні для виконання принципу PAYGO і встановлення верхніх меж дискреційних видатків. Конгрес став головним об'єктом, стосовно якого було посилено фіскальну відповідальність і контроль.