Сторінка
2

«Чорні дірки» у державних фінансах

Все сказане свідчить про те, що назріла необхідність у розробці Концепції державного фінансового контролю, яка повинна чітко визначити інститути, котрі забезпечують державний фінансовий контроль, їх повноваження, форми взаємодії для його здійснення. Концепція повинна містити вимоги до законодавчої бази, до політики в галузі фінансового контролю. У ній слід чітко приписати структури, які здійснюють державний фінансовий контроль, їх функції, механізми функціонування та взаємодії. Дуже важливо поприписувати порядок і процедури прийняття заходів за результатами контролю.

Щоб Концепцію не трактували як документ не обов'язкового виконання, а деякі «політики» фінансового контролю вже нині вголос стверджують, що будь-яка концепція — це рекомендуючий документ, її необхідно санкціонувати нормами права. Правове оформлення Концепції є підтвердженням її законності та забезпечить її обов'язковість для державних органів. Концепція повинна набути форми закону, умовно кажучи закону-концепцієї. Невиконання і тим паче порушення закону-програми, а також нормативних актів, які видають на основі такого закону-програми, тягне за собою застосування заходів адміністративного та судового примусу або покарання.

На основі Концепції можна буде розробити і прийняти парламентом базовий закон про основи державного фінансового контролю, норми якого б, нарешті, чітко визначили суть державного фінансового контролю, його предмету та видів, форм, способів і методів його проведення, дали б однозначні визначення термінів перевірка, обстеження, контрольний захід, зовнішній і внутрішній контроль, парламентський контроль тощо. Визначити регламент та ієрархічність функціонування численних контролюючих органів, порядок координації їх діяльності та здійснення спільних контрольних заходів.

Закон, який би уможливив системний підхід до розбудови державного фінансового контролю, і досі не прийнято. Відсутнє й однозначне концептуальне бачення системи державного фінансового контролю в Україні.

Ще Указом Президента України «Про заходи щодо підвищення ефективності контрольно-ревізійної роботи» перед Кабінетом Міністрів України було поставлено завдання прискорити підготовку законів «Про фінансовий контроль в Україні» і «Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб». Проте цей указ передбачав, передусім, наділити широкими повноваженнями внутрішній урядовий орган фінансового контролю — ГоловКРУ. Свідомо було поставлено мету не реформувати державний фінансовий контроль (зі строгим виділенням повноважень зовнішнього і внутрішнього державного контролю), а надати урядовому контролю роль головного органу в системі державного фінансового контролю. Такий підхід був унормований згодом у Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади [4] та Концепції розвитку внутрішнього державного фінансового контролю [5].

Нині накопичується досвід взаємодії контрольних органів з інститутами державної влади. Відпрацьовуються контрольні механізми, які дають змогу ефективно впливати на процеси управління державними фінансами і державною власністю. Так, Бюджетним кодексом України визначено, що на всіх стадіях бюджетного процесу здійснюється фінансовий контроль і оцінка ефективності використання бюджетних коштів Рахунковою палатою та ГоловКРУ (відповідно до його повноважень, визначених законом). Стаття 113 Бюджетного кодексу України зараховує здійснення контролю за ефективним використанням коштів державного та місцевих бюджетів до компетенції ГоловКРУ. Але ГоловКРУ не може внаслідок специфіки своєї діяльності оцінювати прийняті управлінські рішення щодо ефективності використання держаних коштів центральними органами виконавчої влади, зокрема Кабінетом Міністрів України. Тобто можна стверджувати, що оцінка ефективності цим органом контролю здійснюється «усічено», без урахування якості управлінських рішень, їх впливу на ефективне використання коштів.

Слід зазначити, що механізм здійснення контролю в кодексі не розкрито, а його зміст не визначено. Передбачали, що ці питання будуть деталізовані в Законі України «Про державний фінансовий контроль в Україні». Але дотепер не виконано вимоги п. 5 «Прикінцевих положень» кодексу щодо розробки Закону України про державний фінансовий контроль за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за бюджетні правопорушення.

По суті сьогодні державний контроль є звичайним набором міністерств, відомств і установ, які виконують неузгоджені, роз'єднані і невпорядковані контрольні функції. Ці функції, статус і сфери контрольної діяльності визначають різні закони, укази Президента України, постанови уряду та інші нормативно-правові акти, які найчастіше не лише не забезпечують системності державного фінансового контролю, а навпаки, призводять до дублювання і паралелізму в його здійсненні. Усе це свідчить про те, що назріла гостра необхідність навести лад у цій важливій сфері державного управління.

Нині в країні склалася, з одного боку, надмірно розгалужена, а з іншого — недостатньо мобільна та дієздатна система органів державного фінансового контролю.

На думку багатьох дослідників, найвищим органом фінансового контролю є Рахункова палата України, її регіональні управління. Доти доки не буде досягнуто взаєморозуміння між парламентом, урядом та Президентом України щодо рішення цього питання, не буде і реального результату. Сьогодні навіть не робляться спроби створити узгоджувальну комісію або робочий орган з розробки загальної Концепції. Що ж потрібно зробити щоб сформувати єдине трактування принципів Концепції, її опорних положень?

Для цього парламенту слід сформувати робочу групу або якийсь інший орган з відповідними функціями і компетенцією (таку пропозицію давно внесено Рахунковою палатою на розгляд парламенту). Потім, спираючись на Концепцію, створювати законодавчу базу регулювання державного фінансового контролю.