Сторінка
2

Політико-правові проблеми розмежування повноважень в українській системі органів місцевої влади

Війну компетенцій, наприклад, органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій пережила не тільки Україна, але й інші посттоталітарні країни. Так, у Польщі в 1990 році для вирішення цієї проблеми був прийнятий окремий закон про розмежування завдань і повноважень між органами гміни та урядової адміністрації, закріплених у загальних законах[2].

Такий закон в Україні також був потрібен, але тільки десь у 1992-1993 рр. Сьогодні з прийняттям законів про місцеве самоврядування 1997 р. та про місцеві державні адміністрації 1999 р. проблеми законодавчого розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями у значній мірі вирішені.

Однак вирішення деяких проблем законодавчого розмежування їх повноважень залишається відкритим. Для цього Україна повинна перейти до нового етапу адміністративної реформи, про який сьогодні багато говориться, але мало що робиться. Так, Кабінет Міністрів України підготував концепцію змін до законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”, а до Верховної Ради України внесено проект нового закону про місцеве самоврядування. Крім цього, до чинного закону про місцеве самоврядування внесено більше 200 пропозицій про зміни і доповнення до нього, частина з яких стосується законодавчого розмежування повноважень.

Для органів місцевого самоврядування особливе значення мають проблеми законодавчого розмежування повноважень в їх системі. Зокрема, між сільськими, селищними і міськими радами та сільськими, селищними і міськими головами[3]. Наявність великого числа пропозицій про уточнення і перерозподіл повноважень між цими органами у проектах законів про зміни і доповнення до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 р. є свідченням, що тут назріли серйозні зміни.

Однак слід зазначити, що через відсутність законодавчого врегулювання статусу територіальної громади в Україні, не можливо чітко розмежувати повноваження у системі органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Проблемою є також те, що компетенція органів місцевого самоврядування слабо прив’язана до правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, з яких тільки Автономна Республіка Крим має територіальну компетенцію. Це у свою чергу пов’язано з тим, що базова адміністративно-територіальна одиниця – громада – юридичними актами захована за населеними пунктами – селами, селищами, містами, які формально наділені статусом адміністративно-територіальних одиниць, хоча такими не виступають.

2. Органи виконавчої влади і Президент України виконують у межах чинної Конституції і законів функції органів розмежування повноважень та вирішення компетенційних спорів між місцевими органами виконавчої влади, які їм підпорядковані, та органами місцевого самоврядування. І нормотворча, і юрисдикційна функція Президента та органів виконавчої влади, як правило, залежать від органів місцевого самоврядування, які в них шукають захисту і підтримки у відносинах з місцевими державними адміністраціями.

Очевидно, що компетенційні спори стали невід’ємною складовою частиною діяльності двох систем місцевої влади, так як вони виконують різні функції і повноваження. Ці спори відображали реальний стан розмежування їх повноважень як всередині кожної системи влади, так і у відносинах між ними.

Однак у більшості випадків компетенційні спори у системі місцевої влади вирішуються не в установленими законом порядку через адміністративні чи судові органи, а позаправовими способами. Мова йде про різні політичні та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції, успадковані ними від радянської командно-адміністративної системи тощо. Певна недовіра та упередженість цих органів щодо вирішення компетенційних спорів адміністративними та судовими інстанціями вказує на їх небажання “виносити сміття з хати” та діяти згідно із законом. Політична неструктурованість суспільства і тут приносить свою шкоду, бо сприяє підміні закону сумнівною традиціоналістською практикою.

3. Частіше суди (загальні та арбітражні) встановлюють межі компетенції (а фактично і розмежовують повноваження) місцевих органів і посадових осіб виконавчої влади та органів і посадових осіб місцевого самоврядування у процесі розгляду скарг фізичних та юридичних осіб на незаконні акти, дії чи бездіяльність цих органів і посадових осіб. Ця судова практика потребує свого узагальнення та обнародування.

Конституційний Суд шляхом встановлення конституційності та тлумачення відповідних нормативно-правових актів також встановлює – прямо чи опосередковано – певне розмежування повноважень органів і посадових осіб місцевої влади, тобто певні норми прецедентного права. Ці норми є обов’язковими для виконання всіма органами і посадовими особами державної влади і місцевого самоврядування, але на практиці є випадки, коли це правило не дотримується. Знов таки через політичну неструктурованість українського суспільства.

Таким чином, правове розмежування повноважень органів і посадових осіб місцевої влади через політичну неструктурованість суспільства не є ефективним, так як головна роль у цій сфері належить не праву, а поточній політиці виконавчої влади, авторитарно-тоталітарним традиціям минулого тощо. Тому в Україні крайнє необхідною є політична реформа, яка повинна вивести державу на рівень політичної структуризації європейських країн. Тоді правове розмежування повноважень, вирішення компетенційних спорів у системі органів і посадових осіб місцевої влади займе належне йому місце, а самі органи і посадові особи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади позбудуться пережитків радянської системи, традиційного менталітету українців (два українці – три гетьмани) тощо. І це головне, що треба доказати.

[1] Про принцип політичної відповідальності у системі місцевих рад, наприклад, див.: Горшков Д.М., Кампо В.М., Петренко Є.М. Політичні партії і місцеві вибори. – К.: Видавничий дім “Юридична книга”, 2001. – С. 28-29.