Сторінка
3

Бюджетний менеджмент

Принцип періодичності означає регулярну перевірку надходження бюджетних доходів і використання видатків, чітке дотримання встановленої частоти та невідворотності контролю.

Реальність, або точність, полягає в оцінці державних потреб і наявних фінансових ресурсів на основі обґрунтованих розрахунків, а не добрих побажань чи кон'юнктурних міркувань.

Принцип прозорості (транспарентності) вимагає чіткого, зрозумілого і ясного доведення до всіх і кожного інформації про те, хто і скільки вноситиме та витрачатиме бюджетних коштів. Не випадково символом Європейської організації вищих органів фінансового контролю є кристал, за образом і подобою якого бюджети мають бути прозорими. До речі, існує спеціальний міжнародний стандарт вимог до транспарентності, який включає необхідність забезпечення прозорості, гласності та відкритості державних фінансів. Він був прийнятий Радою керуючих Міжнародного валютного фонду ще в 1998 р. у формі «Кодексу (декларації принципів) щодо забезпечення прозорості в бюджетній і податковій сферах». Цей кодекс був рекомендований до застосування насамперед у країнах із перехідною економікою. На жаль, в Україні, де питання транспарентності, з одного боку, бюджету і бюджетної системи, податків і податкової системи, а з іншого — бюджетного і податкового менеджменту стоять особливо гостро, головні принципи і позиції кодексу не знайшли реального втілення в практиці роботи фінансових і податкових органів.

Принцип відкритості не обмежується гласністю бюджету, тобто його обнародуванням, а й означає відкритість для громадськості самого процесу складання бюджету, що передбачає врахування в бюджетних призначеннях національних проблем і заявлених потреб громадян, як і відображення позицій делегованих виборцями представників їхніх інтересів у парламентах.

Віддаючи належне цим класичним принципам, не можна, утім, не погодитися з Джессі Буркхед (США), яка звела традиційні принципи до одного. Свого часу вона писала: «Вірогідно, єдиним принципом, який може виявитися корисним, є принцип операційної адекватності. Бюджетний цикл і бюджетний процес мають забезпечувати розв'язання нагальних проблем уряду. Це означає, що головну увагу варто приділяти гнучкості та адаптивності, а не мірі відповідності [бюджету] певному абстрактному незмінному ідеалу» .

Протягом XX ст. масштаби економічної і соціальної діяльності прямо чи опосередковано контрольованої державою на різних рівнях юрисдикції (центральному, регіональному, місцевому) істотно зросли. За останні сто років відношення консолідованого бюджету до національного продукту в розвинених країнах зросло з 10 до 30—50 %, сягаючи в окремих випадках майже 60 %. Як наслідок, функції бюджетів адміністративно-територіальних і відомчих структур зазнали значної диверсифікації, вийшли далеко за межі простого розпису доходів і видатків. Оскільки бюджети перетворилися у кардинально важливий чинник економічних ефектів, соціальних і політичних перетворень, постала необхідність посилення ефективності бюджетного планування, менеджменту і контролю довгострокових багатомільярдних програм. Для того щоб справитися з наростаючою складністю та масштабністю бюджетної роботи, на Заході розробили експериментальні форми бюджетів й адекватні їм технології бюджетного менеджменту, їх загальне призначення полягає в підвищенні ефективності витрачання бюджетних коштів, що рівнозначно збільшенню асигнувань, а також у застосуванні альтернативних методів реалізації програм, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів під кутом зору їх вартості, обсягу задіяних ресурсів, термінів виконання.

Взаємообумовлені і взаємозв'язані сучасні прийоми, форми і методи бюджетного менеджменту включають і планування та прогнозування, і контроль та порівняння фактичних результатів із запланованими, й оцінку альтернативних методів досягнення бажаних наслідків. Тією чи іншою мірою ці риси простежуються в розглянутих у підручнику технологіях бюджетного менеджменту, які налічують уже не одне їх покоління, від найпростіших із них — на зразок постатейного бюджету як рудиментарного способу оцінки видатків і джерел їх фінансування до найскладніших — типу довгострокового програмного бюджету, що приділяє головну увагу оцінці кінцевих результатів діяльності на перспективу, а також бюджету на нульовій основі.

Унікальність останнього полягає в способах обробки інформації та прийняття рішень. Складання бюджету на нульовій основі базується на оцінці альтернатив. Детальний аналіз наявних даних дає можливість зробити вибір на основі вивчення та зіставлення виконання певної функції при різних рівнях її бюджетної підтримки. При цьому щоразу менеджери починають працювати ніби з чистого аркуша, не беручи до уваги усталені показники витрат. Для того, наприклад, щоб виключити всі зайві видатки, моделюють припинення певного виду діяльності. Як наслідок, виникає можливість оцінити відмінності у виконанні даної функції при різних рівнях фінансування: на нульовому рівні (звідси назва), за збереження нинішнього рівня, у разі його зменшення чи збільшення. Щоправда, метод розроблення бюджету на нульовій основі не користується популярністю у фінансових органів, його вважають занадто складним і трудомістким. Тому, за влучним зауваженням одного менеджера, цей метод — «дуже корисна, але рідко виконувана вправа».

На наш погляд, у новітніх формах бюджетного менеджменту відображена та ідея, що управлінська стратегія первинна, а виконавча структура вторинна — державний фінансовий апарат існує для того, щоб реалізовувати відповідні плани і програми, забезпечуючи їх належну ефективність. У цих формах багато елементів теорії управління на основі поставлених цілей, розробленої живим класиком наукового менеджменту — знаменитим Пітером Друкером. Однак допитливий читач зрозуміє, що не все так просто, адже відповідну стратегію і тактику її реалізації розробляє той самий фінансовий апарат, а він керується, і не може не керуватися, своїми мотивами, які далеко не завжди збігаються із суспільними інтересами. Очевидно, що створити ідеальну систему взагалі навряд чи комусь коли-небудь вдасться. Ступінь наближеності до неї визначається рівнем розвитку демократії, наявністю у суспільстві механізмів стримування і противаг, професійним рівнем фінансового апарату. Тож одним із найважливіших чинників удосконалення бюджетного менеджменту є розвиток демократичних устоїв суспільства.

Сучасна західна наука про бюджет і бюджетний менеджмент має одночасно і позитивний, і нормативний характер. Тобто нарівні із пізнанням існуючих реалій, яке ґрунтується на реальних фактах, ураховуються й відповідні вимоги до дійсності, виходячи з наукових чи професійних міркувань, суспільних настроїв, індивідуальних мотивацій, а також передбачаються зміни, котрі можна реалізувати через волевиявлення електорату та демократичні процедури приймання бюджетних рішень. Якщо позитивний аналіз задовольняється тими знаннями, які дають можливість краще пристосуватися до реальних обставин, то нормативна наука закликає до змін дійсності з метою усунення її негативних проявів чи досягнення бажаних результатів.