Сторінка
1

Бюджетний менеджмент

Сьогодні в Україні бюджет і проблеми надійного управління ним належать до найгостріших як в економічному й соціальному, так і в політичному контексті. Поки що фінансовий потенціал і реального, і фінансового секторів економіки, і доходи громадян та держави суттєво обмежені. Зведений бюджет нашої держави значно менший за обсягом від бюджетів окремих європейських країн, що за територією поступаються багатьом областям України. На жаль, як не прикро це констатувати, але нинішня українська бюджетна практика багато в чому продовжує ґрунтуватись на старих засадах адміністративно-командної системи. Про це свідчить відсутність сучасних бюджетних технологій, форм і методів бюджетного менеджменту, реального планування бюджету на середньостроковий і довгостроковий періоди. Водночас фінансова наука Заходу розробила передові технології управління бюджетними потоками, в більшості західноєвропейських країн належне місце зайняла практика середньострокового фінансового планування. Бюджетний менеджмент і в теорії і на практиці досяг відчутних висот.

У цих умовах питання оптимізації складу та структури бюджетних доходів і видатків, раціоналізації бюджетного процесу, забезпечення ефективної діяльності всіх органів законодавчої і виконавчої влади, які наділені бюджетними повноваженнями, набуває особливого значення. Кожна гривня бюджетних коштів має працювати на забезпечення потреб сталого економічного зростання та добробут народу. Відповідно, кожна гривня має бути під постійним і дієвим контролем, що має забезпечити цільове використання бюджетних коштів та належну їх віддачу.

Бюджет як державний інститут складався в процесі тривалої еволюції. Сам термін «бюджет» веде початок від норманського (старофранцузького) слова bоиgеttе (шкіряна сумка, потім — портфель), тобто має алегоричне етимологічне походження. Це слово в часи норманського завоювання (XI ст.) перейшло в Англію, де в епоху Середньовіччя канцлер казначейства приносив у парламент сумку (портфель), котра вкупі з її вмістом (фінансовими документами, а також промовою про стан державних фінансів), власне, і дістала назву бюджет.

Підручник дає можливість читачеві зрозуміти, що в сучасному понятійному і функціональному значенні бюджет є продуктом епохи західної конституційної демократії. Так, у Великій Британії бюджет входить в офіційний і науковий вжиток після епохи буржуазно-демократичних перетворень у 30-ті роки XVIII ст. завдяки тодішньому канцлеру казначейства Роберту Вальполю (1636—1745), який успішно діяв на посаді міністра фінансів 21 рік. Незадовго до Великої французької революції в трьохтомному трактаті «Управління фінансами» його автор Жак Неккер (1732— 1804), відомий тим, що вперше опублікував приголомшливий для сучасників звіт про плачевний стан державних фінансів Франції, слово «бюджет» навіть не вживав.

Отож, у сучасному сутнісно-функціональному призначенні бюджет має порівняно недавнє історичне походження. За своїм змістом бюджет ширший від розпису державних доходів і видатків, який існував задовго до власне бюджету. У західній традиції під бюджетом треба розуміти законодавчий акт, що легітимізує розпис доходів і видатків у формі фінансового документа. У демократично-правовій державі лише вища законодавча влада повноважна надати бюджету будь-якого рівня чинність закону через процес приймання рішень за демократичними процедурами.

У західній фінансовій літературі зустрічаються афоризми, що порівнюють бюджет держави то з каналом, по якому державні кошти «розтікаються» з казначейського резервуару, то з поливальницею — чим більше нею зачерпують і виливають води, тим розкішніше квітне земля. Досить часто бюджет розглядається як важливий засіб реалізації функцій держави, як основний інструмент впливу на різні сторони розвитку економіки та суспільства. Найбільш поширене визначення бюджету як фінансового документа у формі закону, що відображає кошторис державних видатків та джерел їх фінансування. При цьому він розглядається як інформаційний, контрольний та управлінський засіб, що дає змогу ефективно регулювати розподільні й перерозподільні процеси у суспільстві, забезпечуючи оптимальне співвідношення між індивідуальним та суспільним споживанням.

Бюджетний процес, як предмет бюджетного менеджменту, виступає у вигляді системи поетапного приймання рішень та їх виконання, за допомогою якої повноважні на те представники суспільно-політичних груп та Інститутів пропонують, розглядають І схвалюють бюджет. У свою чергу, державні органи збирають і витрачають бюджетні кошти, передбачені законом. У підручнику детально показується, що в умовах демократії бюджетний процес виконує роль своєрідного торгу, учасники якого — виборці, політики, державні функціонери — через політичний механізм подання голосів і міжпартійне суперництво ведуть боротьбу за доступ до обмежених фінансових ресурсів. У такий спосіб у бюджеті тісно переплітається широчезна гама інтересів та протиріч, а прийняття бюджету завжди є компромісним політичним рішенням. Це, у свою чергу, пояснює, чому таким складним і суперечливим є бюджетний процес і наскільки важливо мати надійні механізми управління ним. Саме цей чинник обумовив прискорений розвиток бюджетного менеджменту на основі розроблення і впровадження сучасних методів і технологій. Адже якщо бюджетний процес не матиме надійного підґрунтя, якщо не будуть визначені цілі й пріоритети, а головне — критерії оптимальності бюджету, то узгодження вказаних інтересів може затягуватись на невизначений період, як це неодноразово спостерігалося в Україні в 90-ті роки минулого століття.

Бюджет відображає масштаби державної діяльності й водночас обмежує її. З одного боку, це кошти, що надходять у розпорядження держави і визначають її фінансовий потенціал. Але, з іншого боку, в бюджеті зосереджені грошові фонди суспільного користування, що перебувають не стільки у власності, скільки в розпорядженні органів державної влади і витрачаються на ухвалені суспільством на основі суспільного вибору цілі. Допитливий читач зрозуміє, що в ідеалі бюджет -— це грошові кошти, довірені платниками податків в управління підзвітному їм персоналу урядових, насамперед фінансових, установ. Однак він також відчує, що у дійсності до цього ідеалу ще далеко. Недарма сучасна фінансова наука розглядає проблеми «бюджет і демократія», «бюджет і бюрократія». У будь-якого користувача та розпорядника тих чи інших коштів, у тому числі й бюджетних, завжди є власні інтереси, які далеко не завжди збігаються з інтересами власника, а то й є Відмінними від них. Завдання ефективної організації бюджетного процесу полягають у тому, щоб мінімізувати ці відмінності інтересів і надати їм одновекторного спрямування. Чим більше вдається реалізувати це завдання, тим більше бюджет служить інтересам усього суспільства, а не окремих політичних сил та бюрократичних кланів.