Сторінка
4

Конституційно-парламентське походження бюджету і демократичний вибір бюджетних пріоритетів

Сформовані на Заході, перевірені часом і визнані світом процедури прийняття рішень з бюджетних питань, визначення кількісного обсягу та структури державних видатків і доходів, проходження бюджету через послідовні фази підготовки проекту, розгляду, затвердження, виконання і контролю виглядали б як «кінець історії» бюджетного процесу, коли б не ідеї суспільного вибору та фіскальної соціології. Вони доповнили і надали нового імпульсу розвиткові знання про бюджет і бюджетний менеджмент.

В англомовній фінансовій літературі з'явився термін «бю-джетування», під яким розуміється складна технологія трудомісткого аналізу та обрахування численних бюджетних статей. Завдяки постулатам суспільного вибору та методам фіскальної соціології бюджетування було доповнене ще одним терміном — «політикування» (він належить американському політологу Ааро-ну Вілдавському). Якщо бюджетування більше пов'язане з методом пріоритетів, тобто першочерговим фінансуванням тих програм і видатків, яким уряд віддає перевагу, то політикування — це метод дискусій, переговорів, домовленостей. У них беруть участь парламентські комітети, представники заінтересованих відомств, функціонери політичних партій, які і доходять згоди та компромісів із певних питань. У практиці бюджетного менеджменту обидва методи комбінуються.

Складний і тривалий процес розподілу бюджетних коштів, а в більш широкому плані і розподілу (алокації) фінансових ресурсів між ринковим і державними секторами економіки, вийшов за рамки суто грошових виразів й абстрактно-академічної нормотворчос-ті. Бюджет розглядається в нерозривному зв'язку з розстановкою політичних сил, а отже, залежить від пульсу національного життя, суспільної реальності. Він остаточно трансформувався у фінансову репродукцію суспільно-політичних реалій.

На 34-му конгресі Міжнародного інституту державних фінансів (Гамбург, 1978 р.), присвяченому темі «Суспільний вибір і державні фінанси», у центрі дискусії була поставлена Джеймсом Б'юкененом соціально-політична суспільна проблема «готовності голосувати і платити податки». Йшлося про вплив альтернативних процедур голосування на прийняття бюджетних рішень, що в аналітичному плані інтерпретувалось як фіскально-соціологічний аналог прямої демократії. Обговорювалася залежність обсягу й структури бюджетів від схеми голосування, а також вплив на результати вотуму постатейного прийняття бюджетних асигнувань чи вотування бюджету в цілому.

Авторитетний науковий форум виходив з того, що напрям і характер функціонування державного організму в умовах демократії так чи інакше залежав від волі більшості, вираженої на виборах. У життя втілюється рішення, прийняте більшістю голосів у процесі суспільного вибору та парламентсько-законодавчої процедури. Сама більшість, необхідна для прийняття рішень, формується на умовах політичної рівноваги. Політична рівновага являє собою спільну згоду між учасниками бюджетного процесу, досягнуту за діючими правилами групового вибору, відносно обсягу й структури фінансованих з бюджету потреб за певного рівня оподаткування.

З метою формування, згрупування більшості необхідно йти на компроміси, підбираючи прийнятні для всіх учасників комбінації, інколи з взаємовиключних бюджетних характеристик. Така більшість здатна забезпечити вигідний для себе баланс корисностей і втрат (нагадаємо, що податок — ціна потреби, яка задовольняється за рахунок бюджету). Створена політична рівновага означає також компроміс з меншістю, оскільки сам процес формування більшості з різнорідних політичних груп (які перебувають у меншості) неможливий без урахування тією чи іншою мірою інтересів меншості.

Якщо уявити процес прийняття бюджетних рішень у формалізованих виразах, то доки індивідуальна вигода від фінансованого з бюджету блага буде перевищувати вартість цього блага, виражену в податках, доти виборець-податкоплатник напевно підтримуватиме відповідну бюджетну програму разом із політичними силами, які стоять за нею. Природно, що раціонально мислячі індивіди зацікавлені у результаті, максимально вигідному їм особисто.

На процес формування політичної рівноваги з приводу бюджетних питань може впливати брак інформації про вигоди й невигоди від певної оплачуваної з бюджету державної діяльності. Різновидністю подібного дефіциту поінформованості є так зване раціональне незнання, коли вартість доступу до інформації переважає вигоди, одержувані в результаті володіння нею. З інших факторів політичної рівноваги виділяються зовнішні політичні ефекти та вартість політичної діяльності.

Під зовнішніми політичними ефектами розуміється шкода, завдана добробуту громадян у тому випадку, коли вони не отримують тих вигід, на які розраховували, сплачуючи податки. За вартість політичної діяльності беруться затрати часу, зусиль, ресурсів, пов'язані з розробленням та реалізацією угод між політичними силами. Чим складніше, скажімо, забезпечити більшість голосів для затвердження бюджету в парламенті, тим вища суспільна вартість цього політичного рішення.

Про складність і актуальність політичної проблеми групового прийняття рішень демократично-парламентською процедурою свідчить вже те, що Кеннет Ерроу і Джеймс Б'кженен — американські вчені, які зробили найвагоміший внесок у розроблення цієї теми, стали лауреатами Нобелівської премії. Якщо провести паралель з ринком, то ділові проблеми, що виникають між виробником і споживачем, вирішуються простіше, ніж державні справи. Адже підприємницька чи комерційна діяльність підпорядкована, по суті, єдиній меті — одержання прибутку, а споживачі вибирають такі комбінації благ, корисність яких для них максимальна в межах купівельної платоспроможності.

У багатосторонньому процесі прийняття рішень щодо бюджету, податків, видатків, фінансових програм і т.п. бере участь набагато ширше коло осіб: виборці, законодавці, чиновники. Обираючи представників законодавчої та виконавчої влади, виборці тим самим голосують за пропоновану певним кандидатом програму. Остання відображає власну позицію кандидата (або партії) і ту політику, яку він збирається проводити або обіцяє підтримувати. Отже, віддаючи свій голос за конкретного кандидата, виборці виявляють свої преференції (симпатії) стосовно альтернативних платформ чи пакетів пропонованих заходів. При цьому ранжирування альтернатив у порядку їх убуваючої суб'єктивної привабливості кожен голосуючий визначає самостійно, керуючись індивідуальними критеріями, у тому числі і на інтуїтивному рівні.