Сторінка
1

Конституційно-парламентське походження бюджету і демократичний вибір бюджетних пріоритетів

Вихований ринковими відносинами індивідуалізм під впливом раціоналістичних і гуманістичних ідей став важливим чинником формування духовної свободи і політичної демократії, загострення боротьби за соціальну справедливість. З боку суспільно-історичних умов генези й еволюції державних фінансів найважливіші складові вчення про бюджет (особливо політична й юридична) формувалися разом із демократичним правопорядком конституційного ладу, розвитком раціоналізму й ефективності господарської системи, визріванням свідомої громадянської законослухняності. Один із беззаперечних позитивів західної цивілізації полягає в тому, що вперше розроблені в європейських країнах (а також у СІІІА) правила бюджетної процедури виявилися настільки урівноваженими для всіх її учасників, з настільки продуманими функціями сторін, що послужили майже універсальною моделлю для багатьох народів, які пізніше ставали на шлях демократично-правового державотворення.

Цікаво (і важливо) при цьому відзначити ту парадоксальну, але мудру обережність, з якою закони та державні інституції творились у розрахунку не на кращих людей І правителів, а на гірших. (За образним виразом Д. Юма (1711—1776), «всі люди — негідники»1.) Звідси походить ідея рівноваги різних гілок влади та конституційного контролю над нею як запобіжних заходів проти зловживань владою. Не в останню чергу ці перестороги стосуються формування й, особливо, витрачання коштів бюджету, тобто питань бюджетного менеджменту.

Ядром конституційно-парламентського бюджетного права є принцип, що обрані демократичним шляхом народні представники розглядають і затверджують (вотують) бюджет. Цей принцип, який здається тепер цілком самоочевидним, перш ніж стати конституційною нормою упродовж століть пробивався через перешкоди, вагання, опір. Він дістався народам Англії, Німеччини, Франції, Сполучених Штатів Америки та ін. у результаті тривалої, часом кривавої боротьби. Ще одним важливим досягненням буржуазно-демократичних перетворень стала відмова від податкового імунітету, коли одні платили податки за інших і на користь інших, хоча, за великим рахунком, ця мета є важкодосяжною.

За умов загального виборчого права кожний громадянин, незалежно від його майнового стану і соціального статусу, наділений рівною з іншими можливістю реалізувати свою індивідуальну свободу, беручи в тій чи іншій формі участь у бюджетному процесі. В умовах демократії виборці, користуючись досить широкими правами у сфері бюджетного законодавства, мають можливості реального впливу на питання бюджетної політики. До того ж держава пропонує своїм громадянам досить широкий спектр соціальних послуг і гарантій поза будь-яким зв'язком з рівнем доходів, майновим станом чи сумою сплачуваних податків. Зрозуміло, що в цьому разі інтереси реципієнтів соціальної допомоги, всі суспільні заслуги яких інколи зводяться лише до участі у виборах або навіть обмежуються перебуванням на території країни, не збігаються з інтересами маси податкоплатників.

Домінуючі, найважливіші та пріоритетні позиції бюджетного права, форми, методи і техніка бюджетного менеджменту історично сформувалися за вирішальної ролі прав і свобод людини й громадянина, насамперед особистої свободи індивідууму. Перші неофіти (вони вийшли з буржуазного середовища), хто усвідомив ці права та поширив їх на всіх членів суспільства, тим самим не лише утвердили важливу демократичну норму, а й створили невичерпну тему ніколи не вщухаючої боротьби навколо розподілу бюджетних асигнувань. Рене Штурм, один з найавторитетніших істориків західноєвропейського бюджетного права, писав з приводу остаточної перемоги конституційно-парламентських форм бюджетної процедури: «Формула, яка так спокійно сприймається тепер і в якій сказано, що «право вотувати державні доходи і видатки належить народним представникам», перш ніж усталитися в наших конституціях, пройшла через випробування страшних революцій».

Завдяки економічному і політичному прогресу країни Заходу виявилися в свій час підготовленими до запровадження демократичних форм бюджетного процесу і бюджетного менеджменту як ніхто інший. Варто назвати ті етапні історичні документи та загальнолюдські вартості, що стояли за ними, в яких коріняться основи сучасного бюджетного права.

На батьківщині парламентаризму — в Англії — бюджетний механізм і бюджетні процедури є продуктом віковічних традицій. Так, перші документовані відомості про англійську фінансову систему належать до часів норманського завоювання (XI ст.). На чолі фінансового управління король Вільгельм Завойовник поставив казначейство — установу, яка під цією самою назвою і з модернізованою функціональною структурою існує і сьогодні. Ще в 1086 р. служба казначейства провела унікальний для свого часу перепис населення та розробила податковий кадастр з метою обліку об'єктів оподаткування: земель, майна, доходів («Книга Страшного суду»).

Пізніше, за «Великою хартією вольностей» (1215 р.), право королів накладати податки обмежувалося згодою парламенту. Права на затвердження бюджету парламентом були закріплені в «Петиції про права» та в «Біллі про права». «Білль про права» остаточно усував фінансові прерогативи королівської влади, а також відмежовував кошти, асигновані на утримання королівського двору (цивільний лист), від призначених на державні потреби. Бюджетні видатки і податки суворо підпорядковувалися схваленню парламенту. З часів «Білля про права» вихідні демократичні позиції бюджетного права тих часів і донині є важливими складовими правової бази бюджетного процесу у Великобританії.