Сторінка
24
Принципи побудови бюджетної системи є головним елементом у бюджетному устрої. Саме вони визначають характерні ознаки і риси бюджетного устрою тієї чи іншої країни. У цілому можливі два альтернативні підходи — встановлення або єдності всіх бюджетів або автономності кожного з них.
Принцип єдності означає, що всі бюджети складають у сукупності єдине ціле — зведений бюджет, який затверджується і виконується в загальному обсязі. На загальнодержавному рівні зведений бюджет держави охоплює центральний бюджет і зведені бюджети автономій та адміністративних одиниць першого рівня. В Україні до них належать Автономна Республіка Крим, області, міста державного підпорядкування. До зведених бюджетів обласного рівня (областей, міст державного підпорядкування й автономій) входять централізовані регіональні бюджети (обласні, міські, республіканський) і консолідовані бюджети адміністративних одиниць районного рівня (в Україні — райони і міста обласного підпорядкування) і т. д. залежно від кількості рівнів адміністративно-територіального поділу. Отже, характерною ознакою принципу єдності є наявність зведеного бюджету як офіційно затвердженого фінансового плану. Слід зауважити, що такий бюджет може складатись і як довідковий документ для визначення загальної суми бюджетних коштів. Але це лише довідковий зведений бюджет, який ніким не затверджується і ніхто не відповідає за його виконання в загальній сумі.
Єдність бюджету забезпечується єдиною дохідною базою всіх бюджетів та єдиною системою видатків бюджету. При цьому допускається перерозподіл коштів між бюджетами як прямим вилученням чи переданням частини доходів, так і через бюджетне регулювання, тобто встановленням нормативів розподілу доходів виходячи з рівня забезпеченості кожного бюджету.
Принцип єдності виявляється в організації управління процесом складання і виконання бюджету з єдиного центру. Оскільки затверджується зведений бюджет, то в його складі затверджуються і центральний бюджет, і відповідні регіональні зведені бюджети в загальному їх обсязі. У цих умовах єдино можливою технологією процесу бюджетного планування є затвердження бюджету за системою «зверху-донизу». При цьому не має значення, в якому порядку і в якій послідовності складається проект бюджету — «знизу-доверху», «зверху-донизу» чи паралельно. Головне, що доки не буде прийнято бюджет вищого рівня, неможливе затвердження і бюджету нижчого рівня. Органи влади нижчого рівня не можуть ігнорувати і не виконувати встановлену бюджетну процедуру і затверджені на вищому рівні відповідні показники, необхідні для складання їх бюджету.
Сутність принципу автономності у побудові бюджетної системи полягає у тому, що кожний бюджет, який входить до її складу, є відносно відокремленою і самостійною частиною. Характер взаємовідносин між бюджетами різних рівнів (а без них не може навіть використовуватись термін «система», який означає сукупність саме взаємозв'язаних елементів) не тільки не підриває автономності кожного бюджету, а навпаки — підкреслює її. Принцип автономності зовсім не означає, що кожний бюджет є абсолютно відокремленою частиною. Також він не зводиться до повного самозабезпечення коштами і самофінансування. Цей принцип передбачає автономне управління кожним бюджетом і відсутність прямого перерозподілу коштів між бюджетами шляхом їх вилучення із бюджетів нижчого рівня до бюджетів вищого рівня. Не можуть переглядатись нормативи розподілу доходів на підставі поліпшення дохідної бази бюджетів нижчого рівня за рахунок мобілізації місцевих ресурсів, введення місцевих податків і випуску місцевих позик.
В умовах автономності зведений бюджет не складається і не затверджується. Він може використовуватись лише як довідковий документ. Усі бюджети формуються незалежно один від одного, хоча між ними і можуть складатися певні взаємовідносини, які ґрунтуються на договірних засадах, а не диктуються вищою ланкою управління.
Автономність бюджетів забезпечується чітким законодавчим розмежуванням доходів і видатків між бюджетами із забезпеченням кожного бюджету досить міцною і стабільною дохідною базою. Це забезпечення підкріплюється широкими правами у встановленні місцевих податків, як у вигляді надбавок до загальнодержавних податків, так і в уведенні суто місцевих податків і зборів виходячи з регіональних особливостей. Автономність кожного бюджету відбивається і в процедурі бюджетного процесу. Кожний орган влади й управління складає, затверджує й виконує безпосередньо тільки свій бюджет. За таких умов взагалі не стоїть питання про послідовність складання і затвердження бюджету: «зверху-донизу» чи «знизу-доверху». Кожний бюджет складається і виконується автономно, незалежно від бюджетного процесу як на вищих, так і на нижчих рівнях бюджетної системи.
Автономність бюджетів може бути повною або частковою. Повна означає, що ні у формуванні дохідної бази, ні у визначенні видатків не встановлюється жодних обмежень. Терміни складання та затвердження бюджету теж визначаються відповідним рівнем влади й управління самостійно. Однак на практиці повної автономії не існує. Є обмеження, які обумовлені як чинним законодавством, так і інтересами відповідних ланок. Ці обмеження можуть бути незначними і несуттєвими, а можуть і повністю підривати автономність. Характерним явищем у світовій бюджетній практиці є постійна спрямованість на розширення автономності бюджетів усіх рівнів.
Кожний із принципів побудови бюджетної системи має свої переваги й недоліки. Наприклад, принцип єдності дає змогу управляти бюджетними коштами з єдиного центру. За таких умов можливі концентрація ресурсів на певних напрямах і розширення їх перерозподілу між галузями та регіонами. Це дає в руки держави досить дійовий інструмент реалізації економічної і соціальної політики. Однак зазначений принцип практично зводить нанівець місцеву ініціативу у пошуку і мобілізації резервів зростання доходів і раціонального використання коштів за окремими напрямами видатків. Причиною цього є можливий перерозподіл коштів. Немає сенсу відшукувати додаткові надходження та економити на видатках, якщо це призведе до перерозподілу доходів шляхом їх прямого вилучення або через зменшення нормативів відрахувань від регулюючих доходів. Отже, принцип єдності може базуватись тільки на жорсткому централізованому керівництві. За таких умов ініціатива на місцях не лише не потрібна, вона просто шкідлива. Так звана самостійність місцевих бюджетів — не що інше, як гра в піжмурки. Вона тільки заважає єдиному керівництву, не сумісна з ним.
Завантажити реферат