Сторінка
2

Організація бюджетного контролю в демократичному суспільстві

У процесі бюджетного контролю допускаються жорсткі, рішучі дії, оскільки питання законності й ефективності витрачання вилучених державою з приватного сектору грошових коштів викликають підвищений інтерес, знаходять у більшості випадків схвалення та активну суспільну підтримку.

Що ж до контрольно-регулюючих зусиль державних органів у широкому плані, то тут важливо, щоб під час здійснення контролю склався суспільний консенсус, певний баланс між захищува-ними цінностями і тими «жертвами», яких потребує контроль у вигляді зусиль, затрат і, особливо, втручання у фінансово-економічну мотивацію та посягання на індивідуальні інтереси.

Контроль за державним бюджетом (спочатку за податками, пізніше — за видатками) має свою історію і давнє походження. Він виник історично як продукт боротьби законодавчої влади з виконавчою. У середні віки така боротьба мала форму протистояння між королями і представницькими органами феодальної знаті. Саме під впливом цього протистояння в Англії була прийнята знаменита Велика хартія вольностей, яка забороняла королю запроваджувати податки без згоди парламенту. Проте розпоряджатися витрачанням бюджетних коштів королі ще могли до 1688 р., коли Білль про права розширив повноваження парламенту і на контроль над видатками. Фінансові суперечності між королем і парламентом стали однією з причин Великої французької революції 1789 р., наслідки якої вийшли далеко за межі власне державних фінансів. Разом з громадянським суспільством, правовою державою, плюралістичною демократією в Європі поступово склалися вивірені структури контролю, пристосовані для запобігання зловживанням, для своєчасного виявлення порушень, покарання винуватих, захисту безпеки і достоїнства добропорядних громадян.

У перші роки американської незалежності в конфлікт із приводу свободи дій виконавчої влади щодо витрачання бюджетних коштів вступили Томас Джефферсон (1743—1826) і Олександр Гамільтон (1757—1804). Гамільтон, міністр фінансів у 1789—1795 рр., відстоював прерогативи уряду в розпорядженні федеральним бюджетом. Узяла гору позиція Джефферсона, президента США в 1801—1809 рр., прихильника повного контролю конгресу над бюджетом. Отже, в західних народів бюджетні питання були вагомим державотворчим чинником.

Не випадково найбільш розвиненою, багатоплановою сферою державного менеджменту, що складалася віками, по праву вважають систему державних фінансів і, зокрема, бюджетний процес. Адже бюджетний процес як засіб узгодження позицій виконавчої і законодавчої влади щодо державних доходів і видатків об'єднує процедури суспільного вибору пріоритетів державної політики, фінансове планування на майбутнє і виконання поточних бюджетів, передбачає контроль і підзвітність посадових осіб, владні повноваження яких урівноважені їх відповідальністю.

Сучасний бюджет — головний фінансовий інструмент законодавчого контролю над діяльністю уряду, уряду — над міністерствами і відомствами, міністерств і відомств — над фінансуванням підпорядкованих їм програм і кошторисів. Отже, питання бюджетного процесу, фіскальної служби, контролю, безпосереднього управління бюджетом — важлива сфера державного бюджетного менеджменту і його складової — бюджетного адміністрування.

Останнім часом в Україні став модним запозичений із Заходу термін «адміністрування», він досить широко використовується в податковій сфері — «адміністрування податків». За канадським «Словником термінів і концепцій державної адміністрації, політики і політології», «державне адміністрування — багатостороння комбінація питань теорії і практики, призначена для кращого розуміння дій державної влади в її стосунках із суспільством, яким вона управляє, а також для забезпечення більшої відповідності державної політики суспільним потребам та прищеплення державній бюрократії ефективніших управлінських методів, а ще більше — необхідних громадянських достоїнств». Як галузь знання державне адміністрування «має двох батьків: його мати — політична наука, а названий батько — менеджмент». У західній літературі в різних контекстах споріднені терміни «адміністрування» та «менеджмент» вживаються і як синоніми, і в різних значеннях.

Навколо тлумачення термінів «менеджмент» і «адміністрування», котрі залежно від контексту і позицій авторів вживаються в різних інтерпретаціях, інколи ледве збіжних з їх розумінням в українській літературі, виник заплутаний вузол семантичних і поняттєвих проблем. На наш погляд, не можна протиставляти менеджмент адмініструванню, і навпаки. Вони відрізняються один від одного як частина від цілого, адміністрування — складова менеджменту. Бюджетне адміністрування — складова бюджетного менеджменту.

З нашого погляду, поняття «бюджетне (і фіскальне) адміністрування» є значною мірою сутнісним аналогом «риЬІіс асітіпі-зігаиоп» (державного адміністрування, управління), обмеженим сферою державних фінансів і функціями фінансових органів. На відміну від діловjuj адміністрування бюджетне адміністрування є застосуванням нормативних засад і прийомів управління у сфері бюджету та оподаткування. Отже, поєднавши фіск і скарбницю з процесами адміністрування, можна вживати поняття бюджетного (фіскального) адміністрування в розумінні управління з боку міністерства фінансів та податкової адміністрації процесами збирання податків і витрачання бюджетних коштів.

Нагадаємо також, що на користь терміна «адміністрування» стосовно державних фінансів свідчить чи не перший у фінансовій літературі фундаментальний науковий трактат, безсумнівно, еру-дованого автора, знаменитого міністра фінансів Франції Жака Неккера (1732—1804) «Ве асітіпізігаиоп сіез Гтапсез». У перекладі на російську мову ця праця вийшла під назвою «Об управлений государственньши доходами французского королевства» (СПб., 1786 г.). Отже, за законом наукового пріоритету перевага на стороні терміна «адміністрування» і на цій підставі йому можна віддати пальму першості. До того ж, французький інженер Анрі Фа-йоль (1841—1925) незалежно від родоначальника менеджменту Ф. Тейлора (1856—1915) також розробив класичну теорію управління підприємством, назвавши її «Промислове і загальне управління», ще до того як штучно створили сам термін «менеджмент».

Явища менеджменту (управління) й адміністрування споріднені між собою через поєднання людських ресурсів та інститу-ційно-організаційних чинників. Адже ділове адміністрування переходить у діловий (Ьикіпезз) менеджмент, фіскальне адміністрування — у податковий менеджмент, бюджетне адміністрування — у бюджетний менеджмент, і навпаки. Між ними більше спільного, ніж відмінностей, одна сутнісна основа, що, утім, не виключає необхідності розмежування даних явищ-понять як частини і цілого.