Сторінка
1

Адміністративна реорганізація імперії

Заворушення на порубіжних землях виразно показали, що місцева адміністрація в Росії була неспроможна не лише нести просвітництво й прогрес до провінцій, але й підтримати загальний порядок. Пропозиції щодо адміністративних реформ розглядалися, фактично, від самого початку царювання Катерини. Якийсь час вона покладала надії на Законодавчу комісію. Спеціальний підкомітет «для впорядкування держави в справах публічного закону» протягом 1768— 1771 рр. розглядав адміністративні реформи. Хоча він так і не виробив якогось докладного плану реформ, його зауваження все ж таки допомогли сформувати такі принципи реорганізації провінціальної Росії: загальна, а не часткова, зміна структури місцевої адміністрації; поділ Росії на приблизно однакові за розміром адміністративні одиниці; розмежування судових, адміністративних і фінансових функцій; створення нової структури для «впорядкування» держави; виконання окремих місцевих урядових функцій виборними представниками соціальних груп — в першу чергу дворянства 2.

Війна з Туреччиною, неспокій на порубіжних землях і перший поділ Польщі настільки поглинули Катерину та її радників, що запровадження цих принципів довелося відкласти. 1775 р., проте, імперська влада врешті-решт розв’язала собі руки і зосередилася на так довго очікуваній реформі. Щойно пересвідчившись у крихкості імперії, Катерина перестала вважати провінційну реформу віддаленою метою — вона висунула її на перше місце порядку денного. «Основний закон для адміністрації губерній Російської імперії» був підготовлений менш ніж за 10 місяців й обнародуваний 7 листопада 1775 р. 3

Закон передбачав найрадикальнішу адміністративну реорганізацію від часів Петра І. Він стандартизував розміри імперських губерній і земств. Кожна губернія мала нараховувати від 300 до 400 тис. душ і поділятися на земства не більші, як 30 тис. душ 1. Генералгубернатор був імперським намісником в одній або кількох губерніях. Він представляв самодержця на губернському рівні й посідав надзвичайну виконавчу владу. Губернатор, віце-губернатор, прокурор, інспектор, скарбник і директор господарства керували кількома губернськими управліннями — Скарбничою палатою, Палатою цивільного суду, Палатою кримінального суду й Приказом громадської опіки. Ці управління відповідали центральним інституціям імперії й були створені, щоб взяти на себе більшу частину відповідальності й роботи, яка покладалася на центральні органи, координуючи водночас функції земських чиновників.

Першочерговою турботою були фінанси. Скарбнича палата (казенная палата) кожної губернії в складі віце-губернатора, директора господарства, трьох асесорів, трьох радників і губернського скарбника керувала всіма державними прибутками і видатками, проводила переписи населення, здійснювала перевірку фінансового діловодства всіх урядових закладів і наглядала за керівництвом всіх громадських споруд 2. Державні податки збиралися управлінням при Палаті — Експедицією державних прибутків (Экспедиция о государственных доходах). З цією метою в кожному земстві Експедиція тримала скарбника (казначея).

Фундаментом провінційної реформи мала стати добре розвинута система громадського порядку й судочинства. Реформа була замислена не лише з метою підтримання громадського спокою, вона мала також ту позитивну функцію, що створювала умови для виконання урядової програми на рівні міст і сіл. На губернському рівні за громадський порядок відповідав комітет у складі губернатора і двох радників 3.

Цей комітет діяв як посередник між центральним урядом і місцевими інституціями: доводив до відома всі укази самодержця, сенату та інших центральних інституцій і наглядав за їх виконанням у губерніях; ніс відповідальність за дотримання на місцях усіх урядових розпоряджень, за мир та спокій в губернії; здійснював підбір персоналу місцевої поліції та керував її діяльністю.

Організація місцевих поліцейських сил була досить простою. Вони поділялися на два основні підрозділи — міський і сільський. Кожне земство посідало нижній земський суд у складі земського голови або капітана («земский капитан» або «земский исправник») і 4 асесорів. Земського голову та 2 асесорів обирало дворянство, ще 2 чиновників — козаки або державні селяни. У виконанні своїх функцій цим чиновникам допомагали управляючі маєтками станів і сільські старости.

Функції міського положення надалі уточнив Поліцейський ордонанс 1782 р.— документ, що був концентрованим втіленням камералістської думки XVII ст. на грунті добре впорядкованого суспільства. Поліцейський ордонанс мав на меті не тільки підтримання громадського спокою в містах, але й намагався регулювати всі аспекти міського життя. Міська поліція повинна була наглядати за виконанням будівельних кодексів, підтримувати належні санітарні умови й боротися з пожежами. Вона також була зобов’язана здійснювати нагляд за пияцтвом, проституцією, дармоїдством і всіма формами непристойної поведінки 1.

Поліцейський ордонанс поділив міста на частини (части) і далі — на квартали. Кожний квартал мав свого поліцая та його заступника. У кожному місті було створене поліцейське управління (управа благочиния), що складалося з городничого і двох чиновників: одного — для кримінальних, а другого — для цивільних справ (пристав уголовных дел, пристав гражданских дел); а також двох радників із міського магістрату (ратманы). Городничий призначався з лав губернської адміністрації. Жителі міста мали право обирати тільки ратманів, остаточно затверджував їх городничий. Інших другорядних поліцейських чиновників — інспекторів нагляду, помічників приставів, інспекторів пожежної охорони і навіть коминярів — подавала поліцейська управа. Однак у містах, де дислокувалися гарнізони, посади городничого та «управы благочиния» або підпорядковувалися військовому командуванню, або взагалі припиняли свою діяльність. Фактично, поліцейський апарат підсилювався спеціальними військовими подрозділами (штатные команда), що розташовувалися у губернських і земських центрах. У разі серйозних безпорядків поліція завжди могла розраховувати на підтримку регулярних військ, які викликав губернатор.

Апарат дотримання порядку, створений на основі Статуту для губерній і Поліцейського ордонансу, спирався на чітко визначену систему судочинства. Статут для губерній визначав окремі, але паралельні системи судочинства для знаті, міщан і жителів сіл (поселяне) 1.

На місцевому рівні за законом був створений повітовий суд (уездный суд) — для дворян і селян під їхньою юрисдикцією, міський магістрат (городовой магистрат) — для міщан і нижчий сільський суд (нижняя расправа) для сільського населення, тобто для державних селян і козаків. Членів повітового суду обирали з числа дворян; разом з повітовим маршалом вони утворювали суд наглядачів, що захищав майнові права і сиріт. Відповідно, члени міського магістрату обиралися міщанами; разом з бургомистром міста (глава) та старостою міста вони утворювали міський сирітський суд. У кожному земському центрі дрібніші суперечки купців і ремісників полагоджував неформальний, совісний суд. Нарешті, суддя, який призначався губернською адміністрацією, головував у нижній розправі, інших членів якої обирали державні селяни та козаки, що перебували під її юрисдикцією.