Сторінка
1

Адміністративно-управлінський ресурс фінансової бюрократії

Західна інтелектуальна традиція сформувалася навколо розуміння, що фінансово-економічний розвиток найбільшою мірою залежить від соціокультурного рівня та організаційно-управлінського мистецтва. Спеціальні знання, професійні навики, досконалі управлінські технології — це ті людські ресурси, котрі мають забезпечувати суспільне прийнятний баланс індивідуальних і національно-державних інтересів, соціальну стабільність, ефективність управління, а також, що важливо в умовах демократії, політичний декорум для приймання рішень. Проте все це більше в ідеалі, а реальність демонструє породжувані природою людської натури недосконалості створених людьми інститутів.

Одним з найважливіших об'єктів управління є система державних фінансів і її центральна, провідна ланка — бюджет, який перебуває під організаційно-адміністративним контролем бюрократичного апарату фіскальних і фінансових органів. Бюрократію ми визначаємо як функціонально детерміновану, ієрархічно струк-туровану асоціацію державних професійних адміністраторів з сітьовою формою діяльності. Остання підпорядкована офіційним правилам і рутинним процедурам, компетенція у сфері яких забезпечує для бюрократії монопольну перевагу в суспільстві. Бюрократична соціальна антропоструктура характеризується активною участю в процесах приймання рішень, через які під флером державної служби вона просуває і свої власні інтереси. І вона має широке коло можливостей, щоб використати своє монопольне становище, зокрема завдяки асиметрії інформації (детальніше див. 13.1). Переваги бюрократії полягають у тому, що вона порівняно з іншими верствами суспільства значно більше і краще поінформована про фактичний стан речей у державі взагалі і в конкретній сфері державного управління, де працюють її представники.

На Заході на ці речі вже давно звернули увагу, дана економічна оцінка функціонуванню бюрократії, її впливу на соціально-економічні процеси, місцю і ролі в сучасному суспільстві присвячені сотні наукових досліджень, книжок і статей. Створена фундаментальна теорія, яка пояснює причини цього явища, мотиви й ідеологію поведінки бюрократії. Серед учених, які зробили вагомий внесок у розуміння цієї важливої проблеми^ відомі прізвища: М. Вебер, В. Баумоль, Г. Белангер, Ш. Бланкарт, Й. Валь, Р. Вінтроуб, Д. Мігу, В. Нісканен, Г. Туллок, Б. Штайнкемпер і багато інших. На цю проблематику звертали увагу й українські вчені, зокрема професор В. Федосов у передмові до монографії німецького економіста Шарля Бланкарта «Державні фінанси в умовах демократії».

Своєрідність суспільного стану бюрократії полягає в тому, що на відміну від більшості громадян в умовах вільного ринку вона матеріально залежить від держави і до того ж функціонально міцно інтегрована у владні структури. Вона виникає й існує разом з державою та має великі можливості паразитувати на ній. Економіст і соціолог Гордон Туллок так перефразував культове для економіки твердження Адама Сміта («Не з ласки різника, пивовара чи булочника розраховуємо ми на свій обід, а через їх піклування про власні інтереси»1): «Не з доброзичливості бюрократа одержуємо ми свій дослідницький грант або соціальну допомогу, а тому, що він керується своїми власними, а не суспільними інтересами». А інший американський учений Лоуренс Фрідмен з цього приводу пише, що «бюрократія міститься в серці сучасного права та управління», що «життя, звичайно, без них [бюрократичних установ] неможливе». Разом з тим бюрократія «не здатна мислити і помічати», вона керується інстинктом, «висмоктує життєво важливі соки з економіки і повсякденними причіпками діє на зразок дріб'язкової тиранії».

«Нерідко, — пише Ш. Бланкарт, — бюрократія порівнюється з жахливим, озлобленим і неефективним, а іноді навіть корумпованим механізмом»4. Цьому не в останню чергу сприяв відомий трактат Паркінсона про неефективність бюрократії і сформульований ним закон про зростання управлінського апарату. Незважаючи на те, що в усіх верствах суспільства (і це характерно для будь-яких країн) завжди існує незадоволення бюрократією, вона водночас процвітає, спостерігається довгострокова тенденція як до її абсолютного зростання, так і до збільшення питомої ваги в загальній кількості зайнятого населення.

Зрозуміло, сила і влада бюрократії спираються на ті матеріальні ресурси й грошові фонди, якими розпоряджається управлінський апарат. Зацікавленість у якомога більшому впливі, вимірюваному величиною контрольованих ресурсів, значною мірою пояснює намагання бюрократії розширити державний сектор, посилити втручання в господарське життя, що в кінцевому підсумку супроводжується зростанням обсягів бюджетів. Західні дослідники переконані, що, крім об'єктивних чинників (інфляційного знецінення долара, розширення масштабів економіки, диверсифікації функцій держави, приросту населення та ін.), феноменальне зростання бюджетів зумовлюється «людським чинником» — становими і клановими інтересами адміністративно-бюрократичного апарату. З досліджень стереотипів, форм і методів бюрократичної поведінки в бюджетному процесі склався окремий напрям фінансової (бюджетної) соціології.

Бюджетний процес передбачає прозорі, гласні публічно-демократичні (плебісцитарні) процедури приймання рішень, але при цьому апаратно-бюрократичний бік справи значною мірою прихований від очей громадськості. У рамках затверджуваного за поданням виконавчих відомств представницькою законодавчою владою бюджету призначуваний чиновницький персонал здійснює від імені держави оперативний бюджетний менеджмент. За визнанням відомого голландського журналу «Державної економіки», об'єднана «пробивна» сила функціонерів державного апарату — виборних політиків і найманих службовців — може навіть створювати загрози інтересам суспільства: «Примусова сутність державної діяльності, підсилена потребами громадян, вираженими більшістю поданих голосів, — усе це перетворює монопольні державні установи в загрозу більш потенційно серйозну, ніж навіть приватна монополія».

Автором найбільш відомих праць, в яких обґрунтована роль бюрократичної адміністрації у визначенні бюджетних пріоритетів і параметрів, є американський політолог та економіст Вільям Нісканен. «Сутність аналізу Нісканена полягає в тому, що спроби бюрократії максимізувати бюджети призводять до того, що частка державного сектору перевищує рівень, достатній для його нормального функціонування». Монографії В. Нісканена «Бюрократи і представницьке правління» (1971 р.), «Бюрократи і політики» (1975 р.) вважаються на Заході класичними працями з проблем бюрократизації сучасного суспільства.

На відміну від власника, споживача чи підприємця чиновник, як правило, не схильний надто замислюватись, тим більше постійно, над проблемами ефективності державного фінансового господарства, фіскальної служби, своєї роботи. Він досить часто байдужий до всього цього. Неодноразово висловлювалися підозри, що функціонери влади через саму природу державної служби, а також через те, що це не їхні особисті, а державні гроші, кошти суспільства, не можуть діяти інакше і мати державне фінансово-економічне мислення. Західні економісти і соціологи пояснюють функціональний менталітет й ідеологію поведінки бюрократії її статусом найнятих державою розпорядників суспільної власності та бюджету, тоді як приватний бізнес спирається на ініціативну самоорганізацію й відповідальне самоуправління суб'єктів господарювання, діючих власним коштом. Уже Адам Сміт попереджав, що урядові агенти вважають державні ресурси невичерпними, «вони не надають значення тому, за якою ціною купують і продають .». Сміт характеризує державного службовця непривабливими рисами: «Не тільки невідання і помилкова обізнаність, а й дружба, партійна ворожнеча та особисте невдоволення часто ведуть до неправильних дій цих чиновників».