Сторінка
3

Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі та особливості його запровадження в Україні

ІІ етап — програмування, на якому аналізується та визначається обсяг видатків у разі зміни пріоритетів у бюджетній політиці держави та враховуючи політичну ситуацію в країні.

При цьому мають бути враховані такі моменти:

1. Необхідність зосередження уваги на змінах та пріоритетах політики.

2. Прогнозні обсяги видатків бюджету не відображають збільшення тих видатків у наступні роки, які потрібні для фінансування нових бюджетних програм (хоча у прогнозі може закладатися певний резерв для покриття таких витрат).

3. Прогноз бюджету складається детально, в розрізі окремих програм та напрямів. При цьому розпорядники коштів мають можливість самостійно перерозподіляти загальний прогнозний обсяг видатків між відповідальними виконавцями в системі головного розпорядника та програмами, що дає їм змогу ефективніше перерозподілити ці ресурси. Такий підхід сприяє недирективному розподілу бюджетних коштів між програмами з боку Міністерства фінансів і водночас установлює певні обмеження для самого розпорядника, оскільки прогнозний обсяг видатків на середньострокову перспективу враховує не тільки макроекономічні показники (обсяг ВВП, інфляцію, прогнозний обмінний курс, розмір мінімальної заробітної плати тощо), а й рівень видатків поточного року.

Середньострокові прогнози повинні відображати:

- поточний стан видатків;

- додаткові видатки, потрібні для забезпечення однакового рівня та якості послуг у майбутньому, які одночасно мають бути реальними (наприклад, для збереження певних нормативів під час вимірювання екологічного стану середовища);

- додаткові витрати або економія коштів, якщо рівень чи вид послуг передбачається змінити.

Передумовою ефективного середньострокового планування є введення бюджетних обмежень через установлення граничних розмірів видатків для всіх головних розпорядників коштів державного бюджету. Ці граничні видатки визначаються на підставі попередніх прогнозів вартості існуючих програм з урахуванням прийнятих Урядом політичних рішень.

Перевагою існування граничних обсягів видатків (у тому числі на середньострокову перспективу) є те, що воно змушує головних розпорядників коштів виділяти найбільш пріоритетний напрям діяльності і відповідно планувати реальнішу картину видатків. Разом з тим слід зазначити, що граничні обсяги на середньострокову перспективу є умовними, оскільки вони щороку мають коригуватися з огляду на зміни економічної ситуації, зміни державної політики, а також з урахуванням пріоритетів і структурних змін у видатках головних розпорядників та рівня обґрунтування ними оцінок своїх прогнозних видатків.

У процесі складання бюджету за програмами повинні брати участь усі міністерства та відомства, які є головними розпорядниками коштів державного бюджету та відповідають, у межах своєї компетенції, за проведення економічної політики у певній галузі. Завдяки тому, що програмно-цільовий метод до складання бюджету передбачає систему звітування та оцінювання роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. Застосовуючи програмно-цільовий метод планування як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу інформацію про діяльність міністерства чи відомства, їх завдання і заходи, яких вони вживають для реалізації цих завдань, і, нарешті, про результати такої діяльності (як позитивні, так і негативні). Таке оцінювання допомагає в подальшому більш раціонально розподіляти обмежені фінансові ресурси на виконання бюджетних програм, визначати відповідальних за реалізацію заходів у різних галузях та здійснювати ефективну бюджетну політику в країні.

Складаючи бюджетну програму, важливо чітко окреслити напрями діяльності в рамках цієї програми. Це дасть змогу відсте-жити основні напрями витрачання бюджетних коштів під час планування показників видатків бюджету, оскільки напрями бюджетної програми відображатимуть: який вид дільності здійснює головний розпорядник (міністерство чи відомство) і для чого він взагалі існує, тобто в регулюванні яких відносин бере участь; яких цілей та завдань намагається досягти у своїй діяльності головний розпорядник; з допомогою яких заходів він намагається це здійснювати; які результати від реалізації заходів, передбачених програмою.

Таке відображення видатків за бюджетною програмою у розрізі напрямів її реалізації сприяє прийняттю раціональних рішень щодо необхідності та доцільності здійснення цих видатків за рахунок коштів державного бюджету. Перелік напрямів діяльності забезпечує реалізацію бюджетної програми в межах тих коштів, які виділяються на її виконання. Це означає, що напрями діяльності вказують на різноманітні дії, які мають забезпечити досягнення мети в результаті виконання головним розпорядником певної бюджетної програми, тому вони не повинні суттєво змінюватися з року в рік, за винятком випадків, коли бюджетна програма або окремі напрями у складі бюджетної програми мають періодичний характер або закінчується термін їх виконання, або в результаті прийняття нового законодавства виникають нові напрями діяльності у складі існуючої бюджетної програми.

Причому важливо не ототожнювати «напрями діяльності» з економічною класифікацією видатків бюджету. Розподіл програмних видатків за економічною сутністю проведення операцій не описує напрямів діяльності. Останні об'єднують у собі кілька економічних категорій витрат для досягнення певного результату.

Здійснення видатків на основі бюджетних програм передбачає виділення конкретних виконавців програми, тобто тих, хто несе безпосередню відповідальність за виконання програми. Раніше, до 2002 р., видатки з державного бюджету передбачалися за переліком відповідних функцій (згідно з функціями держави). Отже, відповідальність за використання бюджетних коштів, передбачених за цими функціями, належала кільком установам. Здійснення видатків бюджету за програмами передбачає, що відповідальність за виконання поставлених програмою цілей, завдань, а також за виконання певних показників результативності програм, повинна належати лише одній установі для того, щоб у разі невідповідного виконання програми можна було проаналізувати кількісні та якісні чинники, які вплинули на відхилення від запланованих показників результативності, тобто з'ясувати причини відхилення і вжити адекватних заходів.