Сторінка
1

Становлення та розвиток Державного казначейства України

Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями в політичному, економічному та соціальному житті держави, зробили очевидною необхідність створення, а точніше відновлення системи казначейських органів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. Йому були підпорядковані місцеві органи - губернські та повітові казначейства. Усі зібрані казначейською системою доходи записувалися на єдиний рахунок у Державному банку.

З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР, у складі якого було утворено особливий кошторисний підрозділ з обслуговування вищих і центральних установ держави. Суміщення функцій казначейства і центрального емісійного органу в умовах тоталітарного планового керівництва економікою стало доцільнішим.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. На той час існувало дві схеми виконання бюджету. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надходили до цих бюджетів, а виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування витрат на кредитній основі. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і впродовж року нагромаджувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні витрати. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк України проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої у процесі фінансування бюджетних витрат. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку. Доцільно зазначити, що інформація установ банківської системи про виконання держбюджету була єдиним джерелом для складання Міністерством фінансів України звітності.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого - економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Слід враховувати, що зміни функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від Уряду України 1993 року, по-перше, спричинили труднощі у функціонуванні банківської системи щодо касового виконання державного бюджету, а по-друге, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання державного бюджету фінансовими органами Міністерства фінансів України.

Крім того, у 90-х роках різко погіршився стан державних фінансів, який характеризувався хронічною дефіцитністю. Дефіцит держбюджету щодо валового внутрішнього продукту становив 1991 року 7,0%, 1992 року - 13,8%, 1993 року - 5,1%. Виходячи з діючого на той час порядку касового виконання державного бюджету, головне джерело покриття бюджетного дефіциту було емісійне - позики Національного банку України. Пряме кредитування Національним банком України бюджетного дефіциту досягло на кінець 1993 року 95% усієї кредитної емісії. Таке відволікання грошей із товарно-грошового обігу для фінансування дефіциту бюджету скоротило пропозицію грошей у реальній економіці.

За такої системи фінансування найважливішим для Міністерства фінансів України було отримати право на фінансування витрат. Воно наставало після затвердження бюджету Верховною Радою України.

Власне, виділення коштів Національним банком України на здійснення запланованих витрат не залежало від фактично мобілізованих коштів державного бюджету, й вимоги ст. 14 Закону України «Про банки і банківську діяльність» («Національному банку забороняється фінансування дефіциту державного бюджету») не могли бути дотримані: автоматизм кредитування всіх витрат, включаючи дефіцит, був закладений у механізм банківської системи касового виконання бюджету.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року нової системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року «Про порядок виконання Державного бюджету України» Національний банк за згодою Міністерства фінансів України запровадив з другого півріччя 1993 року єдину схему касового виконання бюджету (табл. 1.1).

Механізм руху бюджетних коштів при банківській системі виконання державного бюджету за доходами, що почав діяти 1993 року

Фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що реально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України. Це забезпечувало розмежування функцій банківської та фінансової систем.