Сторінка
2

Організація, завдання і методи бюджетного планування

У бюджетному плануванні бере участь весь апарат фінансових органів у центрі й на місцях. Організаційна й узагальнююча робота зі складання проекту бюджету виконується управліннями Департаменту зведеного бюджету Міністерства фінансів України, вищезазначеними місцевими фінансовими органами.

Процес формування бюджету та узгодження його показників із макроекономічними тенденціями розвитку країни складається з трьох відносно самостійних етапів. Слід зазначити, що ці етапи є умовним поділом процесу формування проекту бюджету на наступний рік, а більш детальні етапи та процедури описуються у Плані заходів Міністерства фінансів України щодо підготовки проекту державного бюджету на наступний рік, про що йтиметься у підрозділі 5.3 «Порядок складання, розгляду проектів та затвердження державного і місцевих бюджетів».

На першому етапі (з лютого по червень року розроблення) здійснюється формування бюджетної політики та планування основних, (попередніх) показників у розрізі державного та місцевих бюджетів. Під час цього етапу визначаються основні напрями і способи мобілізації грошових коштів до бюджету, розглядаються і пропонуються зміни в податковій політиці, а також пов'язані з цим ризики, вишукуються можливості для фінансової ув'язки прогнозованих доходів і витрат держави на наступний рік. При цьому, як правило, навіть за умови планування бюджетних показників лише на один рік, розробляються так звані «сценарії» розвитку економіки, на підставі яких здійснюється формування проекту бюджету на наступний рік:

— базовий або консервативний сценарій (ще його називають незмінним, або сценарієм «статус-кво») передбачає продовження існуючої податкової та бюджетної політики у наступному році без суттєвих змін. Як правило, цей сценарій є основним для розрахунку показників за іншими сценаріями, оскільки дає змогу оцінити існуючу економічну ситуацію, спрогнозувати реальні надходження до бюджету та можливості щодо здійснення бюджетних витрат, також розробити ряд можливих ризиків, які можуть виникнути при формуванні бюджетних показників за іншими сценаріями. Таким чином, формування проекту бюджету за умов «базового сценарію» є відправною точкою для інших прогнозів. В Україні Уряд здебільшого дотримується формування проектів державного та місцевих бюджетів за «базовим сценарієм», оскільки він є найменш ризиковим із погляду проведення будь-яких змін у фіскальній політиці, що дає змогу у найменш ризикований спосіб досягнути збалансованості бюджетних показників. Водночас, оскільки економіка перебуває у стані динамічного розвитку (а в Україні останніми роками спостерігається постійне зростання економіки), «базовий сценарій» не дає змоги оцінити потенційні можливості економіки і, як наслідок, розробити більш ефективну бюджетну політику, яка була б адекватною всім тим змінам, що спостерігаються у соціально-економічному розвитку країни. Таким чином, взяття за основу при розробленні показників бюджету «базового сценарію» є надійнішим, але менш дієвим способом бюджетного регулювання соціально-економічних процесів у країні;

— цільовий сценарій, в умовах якого плануються певні зміни у податковій та бюджетній політиці й очікуються дещо інші, на відміну від базового сценарію, результати. За умов такого сценарію Уряд розробляє можливі зміни до податкового законодавства з метою підвищення ефективності податкової політики та збільшення надходжень до бюджету (причому не обов'язково в наступному році, а в середньостроковій перспективі). Розглядаються також можливі зміни у пріоритетах бюджетної політики, зокрема у частині витрат із бюджету, тобто перегляд існуючих бюджетних програм, реформування соціальної сфери (наприклад, проведення пенсійної реформи, реформування галузі охорони здоров'я з метою розвитку системи платної медицини та гарантованих державою мінімумів у наданні безкоштовних медичних послуг для певних верств населення, реформування освіти, у тому числі на основі державного замовлення тощо). При цьому враховуються ризики, пов'язані з такими змінами як щодо доходів, так і щодо витрат із бюджету, наприклад, ризик зменшення надходжень до бюджету в наступному році, ризик зростання соціального напруження у державі тощо. Отже, формування бюджетних показників за «цільовим сценарієм» має враховувати різні ризики, пов'язані зі змінами в податково-бюджетній політиці, але водночас воно сприяє проведенню реформ і обґрунтованості та підвищенню ефективності витрачання бюджетних коштів, зокрема у середньостроковій перспективі;

— оптимістичний сценарій, при врахуванні у бюджетних розрахунках якого очікуються досить високі результати від запропонованих змін. Ці зміни в основному пов'язані з підвищенням ефективності податково-бюджетної політики та значним поліпшенням індикаторів економічного розвитку країни (або окремого її регіону, якщо мова йде про місцевий бюджет). У разі розроблення бюджетних показників на основі оптимістичного сценарію плануються кардинальні зміни у податково-бюджетній політиці з одночасним урахуванням позитивних тенденцій розвитку економіки, наприклад, високі темпи зростання ВВП, помірні інфляційні очікування, стабільність грошової одиниці та обмінного курсу, збільшення реальних доходів населення, позитивне сальдо торговельного балансу тощо. Цей сценарій є найбільш прийнятним із погляду здійснення рішучих кроків до удосконалення податково-бюджетної політики, але він дуже ризикований, оскільки будь-яке неправильно прийняте рішення може загальмувати економічний розвиток. Такими рішеннями, наприклад, можуть бути запропоновані «кардинальні» зміни у податковій політиці (підвищення або, навпаки, зниження податкових ставок, звільнення або введення нових пільг у оподаткуванні, розширення бази оподаткування тощо), значні бюджетні обмеження або переорієнтація видаткової політики (з соціальне спрямованої — на інвестиційну) тощо. В Україні протягом 2002—2003 рр. спостерігалися досить позитивні зрушення в економічному розвитку, якому сприяло зростання ВВП, стабільність грошового ринку, збільшення реальних доходів населення та інші макроекономічні індикатори, що стало основою для розроблення «оптимістичного сценарію» розвитку економіки на наступні роки. Однак при формуванні проекту бюджету на 2004 р. Уряд усе ж таки врахував «базовий сценарій» розвитку економіки, зважаючи на значні економічні ризики, пов'язані з проведенням податкової реформи протягом 2003—2004 рр. (зниження ставок по основних бюджетонаповнюючих податках, таких як податок на прибуток підприємств і податок із доходів фізичних осіб та розширення бази оподаткування).