Сторінка
2

Американська модель державних фінансів

Хоча новий закон спочатку працював більш-менш добре (чому почасти сприяв той факт, що як більшість членів Конгресу, так і президент з 1977-1981 років належали до однієї політичної партії), у 1980-х роках річні витрати значно перевищували державні надходження. Ці дефіцити розглядалися як симптом безконтрольності бюджетного процесу, коли Конгрес був нездатним стримати видатки. У відповідь на цей феномен і занепокоєння тим, що зростаючі дефіцити завдавали шкоди національній економіці, Конгрес ухвалив закон 1981 року про збалансованість бюджету і максимальні розміри бюджетного дефіциту (який за прізвищами його головних авторів часто називають "Законом Грема-Радмена-Холлінгза"). Цей закон був спрямований на встановлення контролю за рівнем дефіциту і з часом поступове його скорочення відповідно до попередньо визначеного графіка. Якщо Конгресові не вдавалося досягти цих запланованих рівнів дефіциту, асигнування слід було анулювати і заборонити витрачати. Попри це завдання, Закон Грема-Радмена-Холлінгза не зміг стримати рівень дефіциту.

Відповіддю на цю невдачу було ухвалення у 1990 році закону про забезпечення виконання бюджету. Згідно з ним, центр ваги макробюджетного процесу було перенесено з дефіциту на абсолютні граничні розміри витрат. Крім того, якщо вносилися нові законопроекти, здатні скоротити надходження або збільшити видатки, від них вимагалося також показати, як можна буде дотриматися наперед визначених граничних обсягів витрат (чи то шляхом скорочення інших категорій витрат, чи то через отримання необхідних доходів). Саме цим законом регулюється зараз у Сполучених Штатах бюджетний процес.4

Навіть той факт, що закон про забезпечення виконання бюджету чинний ось уже понад 6 років, не слід тлумачити як свідчення того, що проблеми фінансового планування "вирішені". Як, можливо, відомо читачам, перебіг бюджетного процесу для 1996 фінансового року був не надто втішним. Справді, декілька разів уряд Сполучених Штатів припиняв роботу у зв'язку з тим, що закони про нові асигнування не були ухвалені, а "резолюцію про продовження асигнувань" (яка б дозволила урядові продовжувати функціонування на підставі раніше ухвалених законів) не було введено в дію. Існує також широке розуміння того, що основна частина загальних витрат, здійснених урядом США, не піддається контролю завдяки раніше ухваленим компенсаційним та соціальним виплатам. Однак змінити ці компенсаційні та соціальні програми здебільшого вважається якщо не неможливим, то політичне небезпечним. Нарешті, принаймні дехто доводить, що єдиний спосіб, у який видатки взагалі можна контролювати, є внесення змін до Конституції, що робили б збалансованість річних бюджетів обов'язковою.

Складання бюджету не може бути iзольованою дiяльнiстю,що її провадить групка експертiв з фiнансових питань. Через те, що характер створюваного бюджету позначається на всiх аспектах державної полiтики, серед учасникiв його складання можна побачити представникiв усiх урядових структур. Деякi розробники бюджету є фахiвцями у створеннi програм; iншi - фiнансовими експертами. Однi обiймають провiднi посади в урядi; участь iнших обмежується зацiкавленiстю в окремiй програмi або органiзацiї. За своїм характером розподiл працi у роботi над бюджетом суттєвою мiрою є полiтичним: тут є тi, хто вiдстоюють програми i стоять на сторожi фiскальної полiтики, здiйснюють контроль з боку законодавчої влади i виторговують кошти для уряду, є довiреними особами президента i представниками урядових агенств. Паралельне iснування законодавчої i виконавчої ланок бюджетного процесу вiдчутно впливає на число i рiзнорiднiсть його учасникiв. Як i Конгрес, виконавча гiлка влади теж має своїх власних експертiв з бюджетних питань. Так само, як i в межах Конгресу, в урядових агенствах є експерти зi створення програм. Конгрес, користуючись своєю самостiйнiстю в бюджетних справах, розробив власнi бази даних щоби уникнути надмiрної залежностi вiд даних виконавчих структур. Втiм, на вiдмiну вiд виконавчої влади, у Конгресi спостерiгається значно бiльша рiзнорiднiсть. Як установа, що представляє розмаїття iнтересiв i перспектив, Конгрес диверсифiкував свою стадiю бюджетного процесу, що дало можливiсть урiзноманiтнити характер учасникiв. Коли йдеться про державнi грошi нiхто у Конгресi не несе повної вiдповiдальностi, однак практично кожен член i комiтет виконують якусь роль.

Iснують три головнi учасники виконавчої ланки бюджетного процесу: в порядку iєрархiї президент, АБУ i урядовi агенства, безпосередньо пiдпорядкованi президентовi. Поза тим, рiзним виконавчим пiдроздiлам вiдведено чiтко окресленi ролi. Мiнiстерство фiнансiв веде рахунки у масштабi всього уряду, контролює та регулює федеральнi кошти i борги, перiодично готує повiдомлення про стан бюджету, i вiдiграє провiдну роль (з боку виконавчої влади) у податковiй полiтицi. Рада економiчних консультантiв готує щорiчний Економiчний Звiт, прогнозує тенденцiї в економiцi i дає поради президентовi (поряд з iншими) щодо економiчної полiтики.

Ролi у складаннi бюджету не можуть розглядатися окремi вiд учасникiв. Оскiльки iнтереси, навички, i взаємостосунками мiж кчасниками змiнюються, так само мiняються й ролi, що їх вони грають. Деякi президенти виявляють жвавий iнтерес до бюджетної полiтики; але мало хто з них брав участь у прийняттi конкретних рiшень щодо бюджету.

Спосiб, у який президент користується послугами АБУ (i його керiвника), за кожної наступної адмiнiстрацiї iнший. В деякi роки АБУ має переважну роль у бюджетнiй полiтицi; в iншi перiоди воно стикається з жорсткою конкуренцiєю з боку iнших органiв i радникiв з президентської адмiнiстрацiї.

А втiм, бюджетним ролям повинна бути властивою мiнiмально необхiдна стабiльнiсть, хоча б з огляду на невiдкладну потребу у щорiчнiй розробцi бюджету. Якби кожного наступного року деякi з учасникiв поводили себе iнакше, iншi могли б не знати, чого вiд них очiкувати або як адаптувати свої власнi ролi. Складання бюджету є процесом, який на грунтується на взаємнiих очiкуваннях. Очiкується, що агенства домагатимуться бiльших коштiв для програм, що перебувають пiд їхньою юрисдикцiєю, а АБУ прагнутиме зростання бюджету. Очiкується, що президент спробує проштовхнути свiй проект бюджету через Конгрес, а законодавцi силкуватимуться виявити певну незалежнiсть у бюджетнiй полiтицi, однак очiкується також, що обидвi сторони уладнають свої розбiжностi, не вдаючися до крайнощiв. Коли одна iз сторiн виявляється затятiшою, нiж звичайно, ця схема очiкувань може вибухнути, призвiвши до затяжного конфлiкту, як це сталося у 1980-х роках.