Джерела формування фінансових ресурсів природоохоронної діяльності

Процес переходу від адміністративно-командної до ринкової системи економічної координації потребує застосування послідовної та комплексної державної економічної стратегії з чітко визначеною метою, напрямами, завданнями та пріоритетами. Проте най­головнішою характерною рисою економічної стратегії більшості перехідних еконо­мік на межі 1980–90-х років під впливом, значною мірою, суб’єктивних і політичних чин­ни­­ків стало „розмивання” дійсної стратегічної мети – економічного зростання – та її під­мі­на стратегічними напрямами (лібералізацією, монетарною стабілізацією, приватиза­цією). Відповідно відбулося зміщення завдань економічної стратегії, через що значна частина стратегічних напрямів, необхідних для забезпечення реальної стабілізації еконо­мічної системи та тривалого економічного зростання, залишилася поза увагою.

У зв’язку з цим варто сказати, що платежі за користування природними ресурсами та збір за забруднення навколишнього природного середовища (екоресурсні платежі) повинні були стати в Україні найважливішими складовими економічного механізму природо­корис­тування та охорони навколишнього природного середовища. У загальному аспекті формування системи цих платежів розглядалось як шлях до створення джерела фінансу­вання природоохоронної діяльності, яке б певною мірою було незалежним від державного бюджету.

Врешті екоресурсні платежі розглядались як засоби податкової політики у сфері природокористування та природоохоронної діяльності, які мали за мету здійснювати грошову компенсацію втрачених ресурсів у процесі виробництва та споживання.

Такий підхід закладався і в Законі України „Про охорону навколишнього природно­го середовища”, який був прийнятий у 1991 році. У ньому, зокрема, зазначалось: „Плате­жі підприємств, установ, організацій, а також громадян за викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідли­вого перевищення лімітів стягується з прибутку, що залишається в розпорядженні підпри­ємств, установ, організацій та громадян” [1, С. 1162]. Отже, плата за забруднення навко­лиш­нього природного середовища та за використання природних ресурсів спрямо­ву­ва­лась на матеріальне зацікавлення і відповідальність підприємств за рівень господарської діяльності.

Проте процес трансформації планової системи у ринкову був дуже складним і неодно­значним, оскільки він пов’язаний зі зміною одних встановлених норм на інші у всіх компонентах життєдіяльності, в т. ч. природоохоронної.

В Україні зміни у сфері природокористування насамперед пов’язувались зі зміною системи екоплатежів.

Плата за користування природних ресурсів у народному господарстві СРСР запро­ваджувалась поступово. Спочатку вважалось, що природні ресурси не можуть мати ціни самі по собі, оскільки вони не є продуктом діяльності людини і не мають властивостей товару. Проте з кінця 1950-х років почала зніматись плата з лісозаготівників за викорис­тання ними запасів лісів, так звана „попенна” (від слова „пень”) плата, яка перерахову­валась у бюджет і повинна була покривати витрати на лісовідновлення. З 1974 року підприємства, які експлуатували деякі тверді корисні копалини, оплачували їх витрати у вигляді платежів за зменшення запасів (видобуток плюс втрати корисних копалин). Ставки платежів за запаси виходили із затрат на геологічну розвідку.

З 1982 року запроваджувалась плата за воду, яка використовувалась промисловими підприємствами та комунальним господарством із державних водогосподарських систем. Плата стягувалася за тарифами у розрахунку на 1 м3 води, що забиралась, а також залежно від ліміту водопостачання. За перевищення ліміту плата за воду проводилась у п’ятикратному розмірі. Плата диференціювалась по басейнах річок та озер. Підприємства теплової енергетики платили за воду по пільгових тарифах. Встановлювались також платежі за відвід підприємствам сільськогосподарських земель. Всі платежі за природні ресурси поступали до бюджету союзної республіки.

Проте наприкінці 1980-х років стало зрозуміло, що стара система управління не здатна забезпечити подальший розвиток природоохоронної діяльності. У 1989 році було прийнято рішення про використання економічних методів у практиці управління природо­користуванням, почався експеримент із введення плати за забруднення навколишнього природного середовища. Так, у Державній програмі охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів СРСР на перспективу до 2005 року передбачалось здійснення цілого комплексу заходів з розробки економічного механізму природоохоронної діяльності.

Також, згідно із Законом СРСР „Про державне підприємство (об’єднання)”, який всту­пив у дію наприкінці 1980-х років, підприємство зі свого прибутку вносить у держав­ний бюджет за визначеними довгостроковими нормативами плату за використання при­родних ресурсів (землею, водами, корисними копалинами та ін.) як час­тиною національного надбання. Через плату за природні ресурси вилучалася диференцій­на рента, що виникала в зв’язку з відмінностями у продуктивності цих ресурсів [2, С. 29–30].

Базою адміністративних заходів стали екологічні стандарти, які містили вимоги до процесів виробництва, транспортування, збереження та утилізації продукції, будівництва житла, виробничих споруд, комунікацій, шляхів, ліній електропередач, трубопроводів та ін. Вони закріплювалися у державних стандартах (ГОСТах) та списках норм і правил (СніПах). Тут варто зауважити, що стандарти якості навколишнього природного середовища в СРСР через певні причини були більш суворішими, ніж у США та країнах Західної Європи. Проте це зовсім не свідчило про кращий стан природного середовища у радянській державі, ніж на Заході. Практично ніколи такі жорсткі вимоги не дотриму­ва­лись підприємствами-забруднювачами. Для цього використовувались так звані тимчасові нормативи. Наприклад, для підприємств, які не могли зменшити викиди до рівня гранично-допустимих, встановлювався норматив тимчасово-узгоджених викидів (скидів). Передбачалось, що вплив на навколишнє природне середовище підприємств, для яких визначались такі тимчасово-узгоджені нормативи, приводив би до зменшення рів­ня викидів до гранично-допустимих. Відповідно така система стандартів у поєднанні з державним фінансуванням дала б певні результати. Викиди небезпечних речовин дійсно поступово зменшувались як у абсолютному вимірі, так і на одиницю валового продукту. Проте глибока економічна криза 90-х років відсунула розв’язання екологічних проблем на другий план. Уже в 1990­–1991 рр. почали погіршуватись еколого-економічні показ­ники. Незважаючи на те що у абсолютному вимірі викиди небезпечних речовин скороти­лись, намітилась тенденція до зростання викидів на одиницю ВНП та зменшення інвести­цій у природоохоронну діяльність.

Саме за таких умов почали формуватися підходи до запровадження системи екопла­тежів в Україні. Згідно з Методикою визначення тимчасових нормативів і стягнення плате­­жів за забруднення навколишнього природного середовища, прийнятою у 1992 ро­ці, з­азначалось, що розмір нормативу плати за забруднення навколишнього природного середовища залежить від суми економічних збитків, завданих народному господарству забрудненням навколишнього природного середовища. При цьому враховувався „кризо­вий стан економіки України, платоспроможність підприємства, потреб у коштах на приро­доохоронні заходи” [3, С. 3]. І вже у постанові Кабінету Міністрів України від 13.01.92 № 18 передбачалось, що „виходячи з кризового стану економіки потрібно встановити, що платежі за викиди і скиди забруднюючих речовин і розміщення відходів, які віднесені на витрати виробництва, за 1991 і 1992 роки стягуються у розмірі п’яти процентів їх при­бутку у звіт­ному році” [4, С. 38]. Постановою Кабінету Міністрів України „Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України за № 18 від 13.01.92” від 7 липня 1992 ро­ку № 373 п’ятипроцентна верхня межа поширювалась і на 1993 рік [5, С.175].

Поряд із цим у Порядку визначення плати і стягнення платежів за забруднення навко­лишнього природного середовища, який був затверджений постановою Кабінету Мініст­рів України від 13.01.92 № 18 передбачалось звільнити підприємства на період до 1 січ­ня 1996 року від платежів за викиди і скиди забруднюючих речовин, які здійс­ню­ються у межах гранично допустимих викидів та скидів.

Проведення на практиці такої політики призвело до того, що підприємства-забруд­нювачі чисто символічно вносили плату за негативний вплив на довкілля та фактично припинили будь-яку природоохоронну діяльність. Проблема полягала ще й у тому, що стяг­нення цих платежів не вирішило остаточно питання фінансування природоохоронної сфери.

При здійсненні такої політики зовсім не враховувались інфляційні процеси перехідно­го етапу економіки. Тому в умовах нестабільності економічного стану країни реалізація природоохоронних програм і окремих заходів ускладнювалася в основному через недостат­ність фінансових ресурсів, у результаті чого стало неможливо досягти поставленої мети.

Таким чином, включення питань регулювання процесів використання, відновлення, охо­рони різноманітних природних ресурсів у систему податкових і бюджетних відносин створює умови, з одного боку, для істотного підвищення доходів держави від госпо­дарсь­кого використання природного потенціалу, який знаходиться в її розпорядженні, а з іншого – для створення у відповідних галузях необхідного фінансового резерву за рахунок асигнувань із бюджету для реалізації заходів з відновлення природних ресурсів або, як мінімум, з підтримання обґрунтованого рівня їх експлуатації. Це можливо лише за умови, якщо природний ресурс через систему екоплатежів відповідатиме реальним ринковим цінам і своєму народногосподарському значенню.

Розглядаючи екоресурсні платежі в цілому з погляду правової бази, варто зазначити, що в умовах трансформації економіки методологія і практика внесення їх до бюджету у більшості випадків не відповідають економічним вимогам. Стійке зростання наповню­ваності державного та місцевого бюджетів за рахунок екоресурсних платежів може бути лише за наявності повної законодавчої бази, її узгодженості і відповідності, яка встанов­лює всі необхідні елементи оподаткування з цих платежів. Питання про величину бази оподаткуванння по окремих видах природокористування виходить за межі лише подат­кового регулювання. Воно залежить від таких макроекономічних характеристик пробле­ми використання природоресурсного комплексу країни, як попит на природну сировину, в тому числі потреби імпорту та експорту, при можливості отримання його в окремих місцевостях.

Встановлення обґрунтованого розміру платежів за використання природних ресурсів і за забруднення навколишнього природного середовища є головною проблемою при оподаткуванні природокористувачів. Тому при її вирішенні в умовах трансформаційної економіки необхідні:

– зважений підхід до визначення ставок платежів, який базується на частці вилучення коштів із доходів природокористувачів у дохід держави, враховуючи темпи інфляції;

– диференціація платежів за основними нормоутворювальними факторами;

– наявність економічно обґрунтованої та соціально-орієнтованої системи податкових пільг.

Високий розмір екоресурсних платежів може гальмувати розвиток галузей, які добу­вають природні ресурси, та економічну активність їх підприємств, а також спричинити ухилення від сплати податків. І, навпаки, в результаті заниження ставок платежів за природокористування з погляду інтересів державного бюджету виявляється малоефектив­ним, а фінансування заходів з охорони і відновлення природних ресурсів за рахунок цільових джерел набуватиме дефіцитного характеру.

Тому при визначенні величини податкових ставок у перехідний період необхідно відобразити, по-перше, інтереси природокористувачів, які об’єктивно прагнуть до міні­мізації платежів у бюджет, а по-друге, інтереси державного та місцевого бюджетів. Зважений підхід у вирішенні такої складної проблеми передбачає знаходження балансу інтересів і забезпечення їх необхідного поєднання з реальним рівнем доходів природо­користувачів, кон’юнктурою цін на видобуті природні ресурси та втрачені у результаті за­бруд­нення, а також з вимогою відшкодування затрат на відновлення природних ресурсів.

Цілком очевидно й те, що реальний рівень екоресурсних платежів не може бути нижчим затрат на відновлення природних ресурсів і повинен базуватись на рентній кон­цепції їх економічної оцінки. Основу цієї концепції складає категорія диференційної ренти, яка являє собою додатковий дохід, отриманий від середніх і кращих природноеко­номічних умов порівняно з гіршими умовами.

У зв’язку з цим на державному рівні питання повноти отримання природоресурсної ренти не можна розглядати поза відносинами власності. Як правило, відносини влас­нос­ті розглядаються у двох аспектах – економічному та правовому. Безперечно, що вихід­ними є саме економічні відносини привласнення матеріальних благ у ході суспіль­ного виробництва, які існують і розвиваються за об’єктивними законами. Однак певна частина таких економічних відносин власності, в процесі яких суб’єкти за власною волею ство­рюють, розподіляють і привласнюють матеріальні блага, може піддаватись право­во­му регулюванню тими чи іншими нормами права.

Конституцією України передбачено, що природні ресурси є загальнодержавною влас­ністю. По суті, це означає, що держава повністю наділяється повноваженнями, які вихо­дять з права володіння, користування та розпорядження природними ресурсами.

У зв’язку із цим варто підкреслити виняткову роль держави у здійсненні політики при­родокористування та природоохоронної діяльності, яка спрямовується на забезпе­чення оптимального відтворення, раціонального і збалансованого використання та охо­рони всіх природних ресурсів для забезпечення високої якості життя суспільства в цілому та кожного індивіда зокрема, створення передумов сталого розвитку при дотри­манні гео­політичних інтересів і національної безпеки. Б. Данилишин та В. Міщенко серед пріоритетних завдань досягнення такої мети визначають:

– забезпечення у повному обсязі функцій держави щодо володіння, розпорядження та управління природними ресурсами на шляху зменшення ресурсоємності економіки, ско­рочення витрат природних ресурсів у розрахунку на одиницю ВВП тощо;

– створення ефективної державної системи управління природно-ресурсним комплек­сом на шляху впровадження принципів ринкової економіки, децентралізації існуючої системи, диверсифікації форм власності;

– забезпечення раціонального відтворення природних ресурсів як вирішального чинни­ка стабільного функціонування природно-господарських, природно-рекреаційних та соціокультурних систем [6, С. 35].

Тому цілком закономірним є те, що державна форма власності на природні ресурси зовсім не суперечить основним вимогам ринкової економіки, а саме: переважанню приват­ної власності на засоби виробництва. Взаємовідносини державних інститутів з приватни­ми природокористувачами можуть здійснюватися на основі повного збереження прав і на суто економічних засадах, таких, як ціна, прибуток, плата. Природокористувачам при цьому надається право брати участь в управлінні природокористуванням і природо­охоронною діяльності і безпосередньо здійснювати її, фінансовою базою якої є саме екологічні платежі.

Якщо ж в умовах трансформаційної економіки і розглядаються питання про різні форми власності на природні ресурси, то суть їх полягає не у забезпеченні різноманітних форм власності як таких, а швидше у створенні відповідних умов для найефективнішого регулювання природокористування та природоохоронної діяльності. Це і зумовлює те, що підходи, темпи та глибина відповідних перетворень до природних ресурсів повинні бути диференційованими. Загальними принципами тут виступають:

– здійснення реформ у системі природокористування та природоохоронної діяльності у комплексі та відповідно до всієї системи реформування державного регулювання, особливо в податковій сфері;

– здійснення відповідних реформувань поетапно, що супроводжується еколого-економічним моніторингом і нормативно-правовим забезпеченням;

– формування нової системи кадастрів, що наближені або повністю відповідають ринковим вимогам;

– забезпечення при наданні у користування природних об’єктів обмежень, які сто­суються можливого негативного впливу на стан навколишнього природного середовища та відшкодування можливих збитків шляхом платежів і штрафів.

Таким чином, особливості формування екологічних платежів в умовах трансформації економіки знаходяться у трьох сферах: організаційно-методологічній, нормативно-пра­вовій та відносин власності. Організаційно-методологічна сфера визначається підходами у питанні переходу від адміністративного визначення вартості природного ресурсу до ринкового. Нормативно-правова сфера – формуванням відповідних законів та інших нормативних документів, що регулюють економічні відносини у галузі природокористу­вання і природоохоронної діяльності. Сфера відносин власності у частині природоко­ристування допускає різноманітність форм власності за умови, що головним власником, користувачем і розпорядником природних ресурсів залишається держава.

Література:

1. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 41. – С.1143–1175.

2. Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов: Учебное пособие / Под ред. Б.Супруновича. – М.: МФИ, 1990. – 75 с.

3. Методика визначення тимчасових нормативів плати і стягнення платежів за забруд­нення навколишнього природного середовища. – К.: Мінприроди України, 1992. – 28 с.

4. Про затвердження Порядку визначення плати і стягнення платежів за забруднення навколишнього природного середовища та Положення про Республіканський позабюд­жетний фонд навколишнього природного середовища: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 січня 1992 р. № 18// Зібрання Постанов Уряду україни. – 1992. – № 2. – С. 38.

5. Про внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів від 13 січня 1992 р. № 18 Постанова Кабінету Міністрів України від 7 липня 1992 р. № 373 // Зібрання Постанов Уряду України. – 1992 . – № 7. – С. 1.

6. Данилишин Б., Міщенко В. Реформування відносин власності на природні ресур­си // Економіка України. – 2003. – № 9. – С. 34–42.