Дослідження впливу нормативно-правового поля обігу казначейських векселів на формування бюджету України

Розвиток ринку цінних паперів в України набуває сили. Численні зміни та доповнення до Закону України “Про цінні папери і фондову біржу” в період з 1991 до 2001 року заповню­вали прогалини в законодавчій та нор­мативній базах, що виникали внаслідок інтенсивної перебудови економіки нашої країни. Крім того, порядок оформлення, видачі, обігу та оплати таких фінансових інструментів, як векселі, регулювався великою кіль­кістю по­станов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства фінансів, Держав­ної податкової адміністрації України тощо. Регулювання вексельного обігу в Україні вели­кою кількістю нормативних документів було викликано як від­сутністю національного закону щодо вексельного обігу, так і кількістю нових видів векселів введених в обіг, зокрема: казначейських, пенсійних, податкових, банківських тощо. Істотно, що недоско­нала законодавча база обігу векселів здійснює негативний вплив на вексельний ринок, оскільки регулювання обігу векселів тільки нормативними документами уповнова­жених центральних органів влади дозволяє останнім максимально врахувати відомчі інтереси.

На нашу думку, саме така ситуація склалась з ринком казначейських векселів в Укра­їні. Розробка і затвердження Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінан­сів України таких документів, як Порядок викупу кредиторської і погашення дебітор­ської заборгованості держави з викорис­танням казначейських векселів та Інструкція про порядок видачі, обліку та погашення векселів Державного казначейства України (далі – Інструкція № 269) були здійснені без урахування їх відповідності законодавству України, що привело до дискредитації казначейських векселів, як фінансових інструментів. Внаслідок цього були підписані відповідні укази Президента про заборону їх використання. Так, протягом 1998 року, тобто в перший рік випуску казначейських векселів, Кабінетом Міністрів України було видано близько 100 постанов і розпоряджень про взаємозаліки, зокрема й з використанням казначейських векселів, на загальну суму 6 млрд. гривень, тобто грошові кошти до державного бюджету не надійшли.

Казна­чейський вексель у таких схемах перетворився в сурогат цінного паперу внаслідок того, що головний розпорядник бюджетних коштів, розраховуючись із конкретним кредито­ром, який мав недоїмку з обов’язкових платежів до бюджету, передавав йому право володіння векселем без фактичної передачі. Між ними складався акт прийому-передачі та видавалася нова довідка про володіння векселем Державного казначейства України. Ці документи були підставою для централізованого оформлення іменного індосаменту на зворотному боці векселя на відповідного кредитора. Підставою для централізованих розрахунків головних розпорядників коштів були реєстри розподілу бюджетних коштів у розрізі областей по підвідомчих розпорядниках бюджетних коштів, складені на підставі актів звірки про дебіторсько-кредиторську заборгованість.

Згідно з порядком застосування векселів державного казначейства для фінансування видатків державного бюджету векселедержателі мали право використовувати казна­чейські векселі для:

– погашення кредиторської заборгованості за згодою відповідних кредиторів (розра­хунок здійснювався за вексельними сумами);

– зарахування векселів Державного казначейства України як оплату податків і зборів до державного бюджету, що може бути здійснено в будь-який момент до строку платежу за векселем.

Крім того, був передбачений продаж векселів Державного казна­чейства України юридичним особам та застава векселів із метою забез­печення платежів і кредитів відпо­відно до Закону України “Про заставу. Однак згідно з порядком застосування векселів Держаного казначейства для фінансування видатків Державного бюджету (далі – Порядок № 115) бюд­жетним установам та підприємствам, які отримували дотації з бюд­жету останні операції з векселями Державного казначейства України проводити не дозволялось.

З метою збереження за векселем статусу цінного паперу та недо­пущення наповнення державного бюджету способом, невизначеним законо­давством (тільки грошовими кошта­ми), автори вважають, що необхідно було внести певні зміни до Порядку № 115, зокрема п. 7 частини 2 викласти в такій редакції:

“Казначейські векселі випускаються у вигляді простих векселів на бланках спеціаль­них зразків:

– для використання з метою отримання на рахунок пред’явників векселів Державного казначейства України грошових коштів;

– для використання з метою зарахування казначейських векселів Державного казна­чей­ства України у сплату держателями казначейських векселів податків до державного бюджету”.

Одночасно необхідно було скасувати п. 8 частини 2 “Випуск казна­чейських векселів” Інструкції № 269 у зв’язку з тим, що згідно з Же­невською конвенцією та законодавством України, вексель – безумовне зобов’язання векселедавця перед векселедержателем. Тобто складання угоди не відігравало ніякої ролі. Додатково при обігу векселів Державного казначейства України необхідно було вирішити ще одну проблему.

Так, ще у листопаді 1996 року Кабінетом Міністрів України була прийнята постанова “Про затвердження Порядку застосування векселів Державного казна­чейства” (далі – Порядок № 115), згідно з якою однією з умов погашення платежів до бюджету векселями Державного казначейства України була наявність недоїмки за платежами, що виникла не раніше ніж за 45 діб до дати видачі відповідної довідки податковою інспекцією. На думку авторів, норми Порядку № 115 ускладнювали використання векселів. Твердження їх ґрунтується на тому, що основна частина сум платежів до бюджету виникає в процесі поточної діяль­ності суб’єкта господарювання. Зокрема, податкові зобов’язання останнього виникають за датою відвантаження товару. Тобто підприємству невигідно чекати 45 діб, після яких починають нараховувати пеню, штрафи тощо. Таким чином, необхідно було у Порядок № 115 внести певні зміни, які б дозволили підприємству оплатити векселями Державного казначейства України поточну недоїмку з платежів до бюджету.

Повертаючись до обов’язкових реквізитів векселя, встановлених Законом України “Про цінні папери і фондову біржу”, необхідно зазна­чити, що у способах призначення строку платежу за векселями (точніше – у паперах, які претендують на статус векселів) у нормативних документах і при заповнені бланків векселів суб’єктами господарювання допускається велика кількість помилок, зокрема:

1) у такий-то період часу (наприклад, “платити з 1 по 20 квітня 2000 року”);

2) у такий-то період часу від будь-якої дати (наприклад, “платіть протягом тижня від дати пред’явлення”, “протягом року від складання платіть” тощо);

3) у такий-то час від здіснення певної дії або настання події (наприклад, “через 3 дні від підписання угоди сплачуйте” тощо);

4) у такий-то час до будь-якого строку;

5) строк платежу, визначений календарною датою, прорахованою за календарем, який не має офіційного застосування у місці складання векселя;

6) альтернативні строки платежу.

Згідно із Законом України “Про цінні папери фондову біржу” встанов­лення строку платежу способом, не передбаченим законодавством, позбавляє документ сили векселя.

Що стосується способу платежу, то згідно з порядком застосування Інструкції № 269 погашення векселя Державного казначейства України здійснювалось Головним управлінням Державного казначейства України лише шляхом зарахування суми векселя у сплату його держателем недоїмки з обов’язкових платежів, що у повному обсязі надхо­дили до державного бюджету. Для цього кредитор повинен був подати такі документи:

1) заяву на оплату векселя Державного казначейства України;

2) виписку з реєстру на право володіння казначейськими векселями;

3) акт прийому-передачі векселів до Головного управління Державного казначейства;

4) довідку з податкової адміністрації (інспекції), що він є платником відповідного податку;

5) довідку про підтвердження недоїмки із зазначеного податку.

Головне управління Державного казначейства на підставі вищевказа­них документів проводило оплату векселів Державного казначейства Украї­ни та надсилало повідом­лення про зазначену операцію до Державної подат­кової адміністрації, а копію – Управ­лінню Державного казначейства України за місцем реєстрації платника податку. Вексель видавався у межах встанов­лених лімітів за відповідними кодами бюджетної класифікації головному розпоряднику бюджетних коштів, а сума, вказана в ньому, не повинна була перевищувати суми недоїмки за обов’язковими платежами кредитора або інших учасників век­сельного обігу. Суми податкової заборгованості, пога­шені векселями Державного казначейства України, Державна податкова адміністрація України відображала у своїй звітності як надходження доходів до державного бюджету. Але такий порядок застосу­вання векселів мав певні негативні наслідки.

Розглянемо порядок застосування векселів Державного казначейства України у 2000 ро­ці. Спочатку необхідно відповісти на питання: як у процесі планування Держав­ного бюджету України 2000 року врахувати надходження до бюджету від зарахування векселів Державного казначейства України у сплату податків до Державного бюджету? Згідно з Порядком № 115, таке зарахування можна було здійснювати у будь-який момент до настання терміну платежу за векселем Державного казначейства України.

Таким чином, неможливо спрогнозувати суму, яка буде погашена в рахунок надход­ження обов’язкових платежів до бюджету векселями Держав­ного казначейства України. Але ж планування дохідної частини бюджету України повинно бути максимально точним у зв’язку з тим, що це впливає на подальше планування місцевих бюджетів усіх рівнів, і, крім того, – на розмір дефіциту Державного бюджету України.

Незважаючи на появу Інструкції № 269, невирішеними залишилось багато інших питань, наявність яких ставило випуск казначейських векселів під загрозу. Зокрема, Держав­не казначейство України наполягало на тому, щоб видача і погашення казна­чейських векселів здійснювалась тільки в межах одного бюджетного року. Якщо ж векселі будуть погашатися протягом року з моменту їх видачі, то Верховна Рада України, розгля­да­ючи бюджет на рік, в якому будуть погашення, повинна передбачити та за­тверджувати надання коштів на погашення цих зобов’язань. А гарантії в тому, що парламент погодить­ся затвердити надання коштів, необхідних для погашення раніше випущених векселів Державного казначейства України немає, оскільки рішення про їх погашення в наступні роки буде прийматися без відома народних депутатів. Мабуть, саме тому не розглядалось питання про випуск векселів на більш довгий період. Крім того, у випуску зміни складу Верховної Ради України, невідомо, чи побажають нові депутати підтвердити зобов’я­зання, взяті іншими. Крім того, бюджет на наступний рік починає розроблятися ще в середині поточного року, а це означає, що зобов’язання за векселем, який видано у листо­паді зі строком погашення через рік, вже не будуть враховані при складанні нового бюджету. Тобто з погашенням можуть виникати певні проблеми і вони виникали. Врахо­ву­ючи названі вище факти, рішення про видачу казначейських векселів у межах одного бюджетного року повинно було приймати Міністерство фінансів України, а рішення про видачу на наступні роки – Верховна Рада України. Але, цей механізм не було розроб­лено. Щоправда, навіть, якщо векселі і погашались би в межах бюджетного року, то певні проблеми все ж таки б залишились.

Так, Державне казначейство України, видаючи векселі, мало твердо знати, що, наприклад, у вересні-жовтні з’являться доходи, із яких воно зможе погасити ці векселі. Враховуючи сьогоднішні реалії з бюд­жетними надход­женнями ніякої впевненості в цьому не було. Так, наприклад, за 5 місяців 1999 р. – дохідна частина бюджету була сформована на 50 відсотків від запланованого . Крім того, якщо б було заплановано перенесення зобов’язань за казначейськими векселями на наступний рік, то могла виникнути ще одна проблема. Видача векселів – це, по суті, те ж саме фінан­су­вання, яке автоматично збільшує дефіцит державного бюджету та зобов’я­зання держави в цілому. Тим самим Державне казначейство України збільшує видатки, які не будуть підкріплені формуванням дохідної частини.

На думку авторів, у такому випадку має місце пряме порушення законодавства, оскіль­ки розмір дефіциту державного бюджету – величина суворо визначена, як і суворо визначені джерела його фінансування. Крім того, розміри Державного бюджету України суворо контролюються Міжна­родним валютним фондом. А Україна вже не один раз переконувалась на практиці, чим відгукується порушення економічних показників, погод­жених із цією організацією.

Ще один суттєвий момент. Випуск казначейських векселів зменшував дохідну частину бюджету, а тому кошти на погашення векселів необхідно було передбачити в Законі України “Про Державний бюджет України”. У законах про бюджет на 1998, 1999, 2000 ро­ки це не було зроблено, що створило неможливість застосування казначейських век­селів. Отже, з метою врегулювання строку обігу казначейських векселів потрібно було п. 3 частини 1 “Загальні положення” Порядку № 115 доповнити і викласти в такій редакції: “Термін зарахування векселя Державного казначейства Укра­їни у сплату податків до бюджету не повинен перевищувати бюджетного року”.

Необхідно зазначити, що п. 1 розділу 4 Порядку № 115 дозволяв зараховувати сплату податків і зборів до державного бюджету “у будь-який момент до настання терміну платежу за казначейським векселем”. Сама постановка питання про дострокове “пога­шення” векселів – юридичний абсурд. Векселедержатель не може бути примушений прийняти платіж за переказним векселем до настання строку. Платник, який платить до настання строку, робить це на свій страх і ризик”, – встановлює Уніфікований закон про переказні векселі і прості векселі (далі – УВЗ). Автори тексту УВЗ і не допускали, що можуть знайтися векселедержателі, які вимагатимуть дострокового погашення векселя. Векселедержателі, яким необхідні гроші до настання строку платежу, завжди мають можливість обліковувати ці векселі у банках. Але в Україні про це доводиться лише мріяти через відсутність надійних векселедателів. Тому векселедержателям пропонують “автооблік”. Але облік власних векселів, на думку авторів, це підстава для закінчення вексельного зобов’язання.

Що стосується векселедержателя, який декларує у векселі можливість пред’явлення векселя до платежу у будь-який час, то він видає вексель строком платежу “по пред’яв­ленню” і зобов’язаний платити за ним терміново по пред’явленню без утримання будь-яких сум. Можливість же “дострокового погашення”, що декларується будь-де, крім векселя, не має правового значення. Це означає, що сам векселедавець завжди може відмовитись виконати вимогу про достроковий платіж.

Згідно з Інструкцією № 269 векселі Державного казначейства України належали до простих векселів. А простий вексель – це документ, який встановлює зобов’язання платежу вказаної в ньому суми. Чи являється ця сума сумою боргу платника держателю – не може бути відомо. Термін “погашення” завжди застосовується відносно боргових зобов’язань. На думку авторів, цей факт вказує на облігаційну природу казначейських, банків­ських, податкових, пенсійних, векселів.

Таким чином, будь-який документ, що підлягає “погашенню” згідно з умовами його оплати або умовами правил емітента, не може бути розцінений як вексель. Такий висновок стосується також понять “строк погашення” (на­певно, мається на увазі “строк платежу”) і “період погашення”. Синоніма поняттю “період погашення” у законодавстві України немає, найближче за суттю поняття – “строк, протягом якого вексель необхідно пред’я­вити до платежу або акцепту”. Якщо проаналізувати запис на векселі: “Вексель може бути пред’явлений до оплати в будь-який час до строку його погашення”, то отримаємо висновок, що фактично маємо вексель зі строком платежу, вка­заним способом не передба­ченим законодавством про векселі. Згідно зі ст. 21 Закону України “Про цінні папери і фондову біржу” векселі, що мають таку форму строку платежу, яка не визначена законо­давством, є недійсними.

Ще однією проблемою обігу казначейських векселів було те, що згідно з п. 13 Порядку № 115 , після отримання заяви про погашення Головне управління Державного казначей­ства здійснювало переказ грошових коштів на рахунок лише пред’явників казначейських векселів, а відповідні органи Державної податкової служби України воно лише пові­домляло про зарахування казначейських векселів у сплату податків до Державного бюджету України. Тобто склалася така схема обігу казначейських векселів:

Здавалось, що все гаразд. Проте видатки з державного бюджету вимагають реально існуючих коштів. В іншому випадку, необхідно здійс­нювати емісію грошей і розкручу­вати інфляційний процес або закріплювати таку форму розрахунків, яка не веде до виходу з кризи неплатежів, витісняє гривню з фінансового ринку, причому як готівкову, так і безготівкову.

Крім того, виявляється, що у Державного казначейства України і Національного банку України були зовсім протилежні цілі. Про наслідки широкого застосування казна­чей­ських векселів для зарахування їх у сплату податків зазначалося вище. Відносно ж Національного банку України, то згідно із Законом України “Про Національний банк України” основною метою діяльності останнього є підтримка та зміцнення стабільності націо­нальної грошової одиниці. Про яку ж ефективну взаємодію цих державних установ могло йтися стосовно казначейських векселів, якщо брати до уваги належне виконання кожним із згаданих вище органів своїх функцій і поставлених завдань.

Згідно з Порядком № 115, якщо сума заборгованості з обов’язкових платежів до бюджету менша від суми, вказаної у векселі, то залишок суми погашеного казначейського векселя зараховувався в рахунок наступних платежів і не підлягав поверненню. Облік сум, зарахованих у сплату обов’язкових платежів до державного бюджету, вели податкові органи у ре­єстрі “Погашення заборгованості з податків векселями Державного казна­чейства”. Форма реєстру визначалась Державною податковою адміністра­цією України. Суму казначейського векселя, що погашався в рахунок сплати обов’язкових платежів, державні податкові органи відображали на особисто­му рахунку платника податку датою прийняття рішення Головним управ­лінням Державного казначейства про погашення каз­начейського векселя. Регіональні управління Державного казначейства щомісячно подавали звіт про погашення казначейських векселів Головному управлінню Державного казначейства України. При такому механізмі погашення векселів Держав­ного казначей­ства України виникала проблема, яка полягала у зловживанні бюджетними установами та організаціями при розрахунках зі своїми постачальниками. Так, кредитор бюджетного підприємства, дізнавшись про можливість отримання векселя Державного казначейства України, оформля­в документи на суму, що значно перевищувала реальну заборгова­ність перед бюджетом. Зробити це було неважко у зв’язку з тим, що вексель видавався на суму заборгованості станом на будь-яку звітну дату або на дату строку оплати векселя. У такій ситуації підприємство-векселедержатель було незацікавлене чекати строку оплати векселя і прагнуло максимально швидко продати його, не рахуючись з можливими втратами. Вірогідні покупці реально оцінювали ситуацію і намагалися максимально знизити ціну. У результаті цього, вексель продавався приблизно за 50 % від його номіналь­ної вартості. Забезпечити облік збитків було неможливо, оскільки сума номіналу векселя була врахована при розрахунках із постачальниками і замовниками. З метою зниження збитків, підприємству нічого не залишалось як завищувати ціни на продукцію для державних потреб. Така ситуація часто зустрічалась у практиці обігу простого векселя Державного казначейства України. Крім того, податковим службам не вистачало опера­тивності в по­відомленні обслуговуючої банківської установи про погашення векселя. Це призводило до того, що при надходженні коштів на розрахунковий рахунок підприєм­ства, на підставі даних картотеки № 2 (накопичувальні дані за­боргованості за платежами в бюджет, виконавчі документи тощо), ці кошти одразу ж списувались банком. При своєчас­ному надходженні інформації від податкової інспекції про погашення заборго­ваності за платежами до бюд­жету векселями Державного казначейства України цього б не відбувалося.

Отже, нормативна база обігу векселів Державного казначейства Укра­їни була не до кінця розробленою. Якщо держава приймає на себе будь-які зо­бов’язання з погашення своєї кредиторської та дебіторської заборгованості у вексельній формі, то повинні бути затверджені не тільки нормативні документи Кабінету Міністрів України, але і прийнятий відповідний закон, який би регулював цей механізм. Крім того, нормативні акти, які регу­лю­ють вексельний обіг, повинні повністю відповідати міжнародним і вітчизняним законодавчим актам.