Бюджетний дефіцит у макроекономічній стабілізації

Центральне місце у фінансовій системі кожної країни посідає державний бюджет — основний загальнодержавний фонд централізованих коштів, що його використовує уряд для фінансування своєї діяльності. За допомогою бюджету держава концентрує певну частку валового внутрішнього продукту І централізовано розподіляє її, що робить державний бюджет одним Із найважли­віших і найдієвіших інструментів впровадження державної політики, невід'єм­ною частиною ринкових відносин.

Бюджетний дефіцит — це перевищення розміру державних витрат над розміром бюджетних надходжень. Сам собою дефіцит бюджету не може бути надзвичайно негативним для розвитку економіки і динаміки життєвого рівня населення. Навіть економічно розвинуті країни, як правило, мають дефіцит­ний бюджет. Усе залежить від причин його виникнення і напрямів витрачан­ня державних коштів. Якщо фінансові ресурси становлять перевищення вит­рат над доходами, спрямовуються на розвиток економіки, використовуються для розвитку пріоритетних галузей, то в майбутньому зростання виробництва і прибутку в цих галузях відшкодують витрати. Якщо ж уряд не має чіткої програми економічного розвитку, а перевищення витрат над доходами допус­кає, з метою латання "фінансових дір", субсидування нерентабельного виробництва то бюджетний дефіцит неминуче призведе до зростання негатив­них моментів у розвитку економіки

У 1997 році дефіцит Державного бюджету України становив 6,8% ВВП Це означає, що значна частина надходжень до бюджету формувалася за рахунок зростання державного боргу та емісій, що, у свою чергу, руйнівно впливало на економіку країни, знецінюючи прибутки громадян і вимиваючи обігові кошти підприємств, збільшувало заборгованість держави за всіма витратами бюджету

Аналогічна картина спостерігалася і в 1998 році, але вже меншою мірою Дефіцит державного бюджету становив 2113,7 млн. грн. (2,03% ВВП). У 1999 ро­ді показник становив 1965,3 млн. грн. (1,5% ВВП). Зміни у джерелах покриття розриву між доходами і видатками державного бюджету наведені в табл. 1.

У Звіті про виконання Державного бюджету України за 2000 рік відзначається, що доходи державного бюджету з урахуванням коштів, одержаних Із місцевих бюджетів, становлять 36229,9 млн. грн., а видатки — 35532,6 млн. грн. Профіцит державного бюджету у 2000 році становив 697,3 млн. грн.

Таблиця 1. Дефіцит Державного бюджету України і джерела його покриття

* Погашення зобов'язань

Загальний розмір видатків державного бюджету в 2000 році з урахуванням дотацій і субвенцій, виданих бюджетам АРК, областей, міст Києва та Севасто­поля, а також коштів, переданих за взаємними розрахунками та короткотермі­новими позичками, становить 35 532 584,6 тис. грн., або 104,7% від заплано­ваної суми видатків. Перевищення загального розміру профінансованих видатків державного бюджету у 2000 році є наслідком перевиконання плану надходжень до дохідної частини бюджету, загальний розмір яких становить 36 229 902,6 тис. грн., або 106,7% від запланованого. Незважаючи на те, що у структурі податкових надходжень державного бюджету податок на додану Вартість є найбільшим джерелом надходжень і має питому вагу на рівні 48,3%, Процент виконання до затвердженого плану на 2000 рік становить тільки 93,8%. При цьому необхідно зазначити, що у 2000 році заборгованість держав­ного бюджету із відшкодування податку на додану вартість збільшилася.

Як і раніше, у 2000 році були перевиконані заплановані у державному бюджеті показники надходжень штрафів і фінансових санкцій (211,1%). З од­ного боку, надходження штрафів і фінансових санкцій є додатковим джерелом наповнення бюджетів, а з другого — це свідчення посилення адміністративно­го тиску на суб'єктів господарювання з боку контролюючих органів.

Значне недовиконання запланованих у 2000 році показників надходжень відбулося за статтею надходження частини виручки від реалізації газу, що от­римується як плата за транзит природного газу через територію України. При запланованих надходженнях у розмірі 1005,4 млн. грн. до державного бюдже­ту фактично надійшло 235,5 млн. грн. (23,4% від запланованого).

Протягом 2000 року відбулося зрушення у фінансовій сфері України, зок­рема зменшено боргове навантаження на державний бюджет завдяки реструк­туризації державного зовнішнього боргу; посилено контроль за витратами бюджету; впроваджено конкурентні процедури під час здійснення державних: закупівель; зменшено неефективні бюджетні витрати; ліквідовано ряд пільг і поліпшено адміністрування податків.

За 4 місяці 2001 року надходження до загального фонду державного бюд­жету недовиконані на 256 млн. грн. і становлять 8,9 млрд. грн. Однією з при­чин можна назвати скорочення обсягів транзиту російського природного газу в треті країни, а також невиконання приватизаційних програм. Тенденцію до перевищення витрат над доходами не вдалося перекрити за рахунок Інших джерел, оскільки практично нереальними стали надходження кредиту від МБРР за програмою системної позики у розмірі 250 млн. доларів.

Заплановані витрати виконані на 96,5%. У цілому витрати бюджету порів­няно з відповідним періодом 2000 року збільшилися, зокрема на освіту в 1,7 разу, на охорону здоров'я у 2,4 разу. Протягом 4 місяців 2001 року витрати на соціальний захист цілком профінансовані. Загальні витрати без обліку транс­фертів місцевим бюджетам (1,1 млрд. грн.) та обслуговування і погашення державного боргу (1,7 млрд. грн.) становлять 6,620 млрд. грн., що на 1,9 млрд. грн. більше, ніж у відповідний період 2000 року.

Профіцит державного бюджету за 4 місяці 2001 року становив 1,1 млрд грн.

Необхідною умовою подолання економічного спаду української економі­ки є збалансування бюджету і введення суворої фінансової дисципліни у всіх ланках державних фінансів, а також розширення дерегуляційних та привати­заційних процесів, котрі сприятимуть зняттю економічних і адміністративних бар'єрів для розвитку підприємництва, формування державного бюджету заради досягнення визначених результатів і сприяння зацікавленості всіх ланок держав­ного управління у цих результатах, започаткування нової ідеології визначення державних завдань і пріоритетів, припинення нарощування соціальних заборго­ваностей, скорочення державного боргу, поступове зниження частки перерозпо­ділу ВВП через бюджет. До найважливіших напрямів належить також знижен­ня податкового навантаження на виробництво при одночасному розширенні податкової бази шляхом зменшення привілеїв і податкових пільг, вжиття до­даткових заходів, спрямованих на зменшення податкової заборгованості для бюджетів усіх рівнів.

Державна політика у сфері державних фінансів має бути спрямована на формування соціальне орієнтованої системи, стабілізацію економічного сере­довища, що створить необхідні й сприятливі умови для досягнення довготри­валого економічного зростання, підвищення життєвого рівня населення, роз­ширення можливостей розвитку бізнесу. Бездефіцитність бюджету України може істотно вплинути на поліпшення макроекономічної ситуації і забезпе­чення фінансової стабільності держави.

Наведемо основні показники економічного розвитку України в табл. 2.

Як свідчать дані цієї таблиці, відбувається нарощення обсягів ВВП (із 102 млрд. грн. у 1998 році до 175 млрд. грн. у 2000-му) та зменшення дефіци­ту зведеного бюджету (відповідно 2,0 і 1% ВВП). Зростають валові офіційні резерви й прямі іноземні інвестиції (на 2001 рік заплановано 800 млрд дол ), зменшується інфляція та зміцнюється національна грошова одиниця Це позитивно впливає на соціальні й економічні процеси в господарстві, створює сприятливі умови для підтримки фінансової стабільності.

Таблиця 2. Показники економічного розвитку України за 1998—2001 роки

* Дані за перший квартал 2001 року.

Для економічного зростання України у 2002 році передбачається вжити таких заходів, як збільшення витрат на освіту до 1,3% ВВП, реалізація прог­рам будівництва житла, військова реформа, посилення інформаційної безпеки через впровадження супутникового мовлення, зменшення витрат на державне управління, ліквідація необґрунтованих пільг в оподаткуванні, централізація амортизаційних відрахувань, що дає змогу залишити в розпорядженні під­приємств 1,9 млрд. грн., суворе дотримання бюджетної платіжної дисципліни (концентрація бюджетних коштів у казначействі).

Останні два роки в Україні спостерігається економічне пожвавлення. ВВП за січень — вересень 2001 року зріс на 6%. Ці та інші показники виступають гарантією зменшення дефіциту державного бюджету. При зваженому підході дефіцит може стимулювати суспільне виробництво І в кінцевому підсумку до­помогти економіці будь-якої країни вийти з кризи. Ігнорування об'єктивних економічних законів призведе до непосильного тягаря у вигляді величезного державного боргу, що лягає на плечі народу. Але для економіки перехідного періоду явище бюджетного дефіциту особливо небажане.

БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС ТА БЮДЖЕТНИЙ КАЛЕНДАР

Відомо, що в ринкових умовах бюджет є основним інструментом держав­ного регулювання всіх соціально-економічних процесів у країні. Тому голов­не питання, яке стоїть сьогодні перед нашим суспільством, це засади ведення фінансового господарства держави, її бюджетний устрій та бюджетний процес.

Нині в Україні існує ціла низка бюджетних проблем, без розв'язання яких неможливо говорити про фінансову стабілізацію, тому бюджетна рефор­ма назріла вже давно. Майже десять років зберігається стара бюджетна систе­ма і радянська система бюджетного фінансування, коли витратний підхід до формування бюджету не свідчить про його цінність і реальну продуктивність. У бюджетній сфері загострилися суперечності щодо перерозподілу бюджетних ресурсів та повноважень між центральною, регіональною і місцевою владою, які часом переростають у відкриті конфлікти. Неодноразовими стали факти, коли бюджетні конфлікти почали розв'язувати з допомогою судової влади. Практика судового розгляду цих конфліктів засвідчила, що без докорінної зміни бюджетного законодавства та бюджетної реформи такі конфлікти мати­муть місце й надалі.

На шляху розвитку сфери державних фінансів поштовх до проведення бюджетної реформи дали Конституція України, ЗУ "Про місцеве самовряду­вання в Україні", нова класифікація доходів та видатків бюджету, створення Державного казначейства тощо.

Протягом 1999—2001 років Бюджетний комітет Верховної Ради України проводив Інтенсивну роботу щодо розробки й ухвалення Бюджетного кодексу України, який замінив чинне бюджетне законодавство і, на думку його авторів, повинен забезпечити проведення бюджетної реформи, реформи міжбюджетних взаємовідносин, а також запровадити прозорий бюджетний процес.

Як переконує закордонний досвід, бюджетна реформа І реформа міжбюджетних взаємовідносин є надзвичайно складним і досить тривалим процесом Тому для її проведення необхідна серйозна підготовка як у теоретичному, так І в практичному плані. Вітчизняні вчені-дослідники, зокрема С.Буковинський, О. Василик, І. Мітюков, В. Опарін, К. Павлюк, В. Федосов та ін., приділяють велику увагу проблемам дослідження й удосконалення бюджетного процесу, вибору бюджетних пріоритетів.

Крім того, бюджетна реформа і реформа міжбюджетних взаємовідносин не

можуть здійснюватися за якимось особливим "українським" сценарієм без урахування закордонного досвіду, вони мають провадитися за умови зміни всього правового поля, яке визначає систему державного управління в Україні. Сьогодні у світовій науковій і законодавчій літературі немає одностайного, чіткого визначення бюджетного процесу та його етапів. Немає єдиної думки й щодо понятійного апарату і кількості етапів бюджетного процесу.

Бюджетні етапи (стадії) складаються з послідовних, взаємозалежних дій органів влади з питань розробки й використання розпису доходів і витрат держа­ви. Розрізняють великі й дрібні етапи. Великих, як правило, виділяють чотири: планування, затвердження, виконання, висновки. Дехто з авторів (Л. Дробозі-на, М. Родіонова) наводить іншу четвірку, виділяючи розгляд. У закордонній фі­нансовій літературі (наприклад, у книзі Ш. Бланкарта "Державні фінанси в умовах демократії") вказуються ще й контроль та аналіз. Але вирізнення їх у самостійні етапи, на нашу думку, не виправдане. Щоправда, розгляд проекту бюджету в законодавчому органі відбирає у депутатів більше часу і сил, ніж сам акт затвердження. Ось чому проходження проекту бюджету через парламент у більшості країн прийнято іменувати етапом затвердження.

Контроль відбувається на всіх вищезазначених нами стадіях. При скла­данні проекту бюджету перевіряється відповідність поданих розрахунків. На етапі затвердження бюджетні комісії парламенту висилають своїх пред­ставників у галузеві відомства для перевірки обґрунтованості заявок. Під час виконання затвердженого бюджету проводять як попередній, так і по­точний контроль. На останньому етапі особливо важливе значення має парламентський контроль.

Немає також окремого етапу бюджетного аналізу. Аналіз здійснюється постійно і при потребі використовується в управлінні бюджетним процесом.

У Бюджетному кодексі України (гл. 4 "Бюджетний процес та його учас­ники") законодавче закріплено 4 великі стадії бюджетного процесу:

1) складання проектів бюджетів;

2) розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет України і рішень про місцеві бюджети;

3) виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін і доповнень до Закону про Державний бюджет України і рішень про місцеві бюджети;

4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішен­ня щодо нього.

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються фінансовий контроль і аудит та оцінка ефективності використання бюджетних коштів.

Зазначені чотири стадії бюджетного процесу за своїм змістом і діями взаємно обумовлені й пов'язані, відтак можна говорити про безперервну бюджетну процедуру. На етапі виконання затвердженого бюджету уряд І

його бюджетне відомство безперервно управляють доходами і витратами й усе нове та цінне, що підказує практика, використовують, а старе й неефек­тивне відкидають.

Слід зазначити, що порядок бюджетного процесу, послідовність його етапів не просто встановлюються законодавчими актами, а більшою мірою визначаються логічною й історичною природою самого процесу. Ніякий вчений, практик не може встановити іншого порядку, іншої послідовності. Завдання полягає у пізнанні природи бюджетного процесу, в правильному осмисленні порядку і послідовності дій щодо цього процесу.

Великі стадії бюджетного процесу складаються із безлічі послідовних дрібних етапів. Наприклад, усього за сталими витратами їх налічується понад п'ятдесят, за капіталовкладеннями — близько ста. Вони охоплюють дії органів влади від виникнення потреби у витратах, їх передбачення і програмної оцін­ки до затвердження у парламенті звіту уряду про виконання бюджету.

Сукупність послідовних бюджетних етапів становить бюджетний круго­обіг. Подібно до обігу капіталу у виробництві бюджетний кругообіг віднов­люється і повторюється, але, на відміну від першого, відновлюється щорічно і триває у середньому три роки.

Найважливішою умовою успішного проходження бюджетного процесу, на наш погляд, є дотримання бюджетного календаря. Воно потребує від учасників процесу чіткого визначення суті цього поняття, його історичного характеру, технологічної послідовності, оптимальних і критичних термінів розроблення й затвердження бюджету, пізнання особливостей календаря різних витрат і бюджетів.

Сьогодні поняття бюджетного календаря чітко не визначене і не ви­вчається. Тому, як нам здається, можна дати таке визначення поняття "бюджетний календар": бюджетний календар — це сукупність послідовних періодів проходження бюджетного кругообігу у чітко визначені строки, що обумовлено щорічністю і своєчасністю бюджету.

Центр ваги у даному визначенні припадає саме на послідовні періоди з чітким зазначенням їхніх строків, що складаються з об'єктивного перебігу часу. "Коли?" — ось головне питання бюджетного календаря, багаторазово повторюване на всіх великих і малих його етапах. "Що? Як? Із якою ме­тою?" — ці й інші подібні питання для бюджетного календаря мають лише другорядне значення. "За який час? На який термін?" — такі його основні вимоги.

Для організації оптимальної бюджетної процедури одним із головних критеріїв є своєчасне виконання бюджетного календаря. А як переконує досвід (табл. 1), цей критерій в Україні досі неприйнятний.

В усіх розвинутих країнах бюджет виконується протягом року (пільгового терміну із метою дослідження можна не враховувати), але робота з його розроблення і висновку охоплює ще приблизно два роки. У поточному році один бюджет складається, другий виконується, третій звітується. Отже, бюджет­ний календар триває близько трьох років. Із країн ринкової орієнтації тільки США мають триваліший календар.

Таблиця 1. Дати прийняття бюджетів за 1999—2002 роки

У таблиці 2 подано бюджетний календар України відповідно до його стадій.

Таблиця 2. Стадії бюджетного процесу та бюджетного календаря за чинним законодавством

За своєю суттю бюджетний календар має історичну усталеність. Об'єкти, суб'єкти і навіть функції бюджету змінюються, а терміни проходження санов­них стадій бюджетного кругообігу залишаються майже без змін.

Отже, на нашу думку, чітке визначення бюджетного календаря, його розуміння, складання і дотримання в бюджетному процесі дадуть змогу створи­ти сталий бюджет в Україні, керувати єдиним соціальним простором, істотно позитивно впливати на економічний розвиток та перерозподіл бюджетних ресурсів адміністративно-територіальних утворень.