Економічний зміст і структура формування місцевих бюджетів

Сьогодні питання детінізації бюджетної системи України виходить на перший план, адже фінансова децентралізація є однією з фундаментальних умов незалежності та життє­здатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади у розвитку підконтрольної їй території; фіскальна де­цент­ралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з місцевими потребами і уподобаннями.

Але реалізація законодавчо закріпленого права кожного адміністративно-терито­ріального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності у кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні. А це означає, що кожен орган влади повинен володіти своїми фінансо­вими джерелами, достатніми для організації управління економікою і соціальною сферою на своїй території. Одночасно з цим він повинен володіти відносною самостійністю в управ­лінні податками та іншими обов’язковими платежами, що надходять до відповід­ного бюджету.

Тому саме місцевим бюджетам як основній фінансовій базі органів місцевого само­вряду­вання належить особливе місце в бюджетній системі нашої держави. Важлива роль відводиться місцевим бюджетам і у соціально-економіч­ному розвитку території, адже саме з місцевих бюджетів здійснюється фінансування закладів освіти, культури, охорони здоров’я населення, засобів масової інформації; також фінансуються різноманітні моло­діж­ні програми, видатки на упорядкування населених пунктів. Саме з місцевих бюджетів здійснюються видатки на соціальний захист і соціальне забезпечення населення.

Через бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального розвит­ку, що мають загальнодержавне значення, а також стосуються міждержавних відносин. За його допомогою перерозподіляється частина фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з метою вдосконалення структури суспільного вироб­ництва і забезпечення соціальних гарантій населенню. Бюджет є важливим інстру­мен­том держави, через який забезпечується контроль за станом виробництва в цілому.

Проблеми зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, формування та використання місцевих бюджетів, розподілу витрат, пов’язаних із вирішенням місцевими органами влади та самоврядування відповідних завдань, вивчають такі українські економісти, науковці і практики, як Кириленко О., Василик О., Деркач М., Кравченко В., Юрій С., Вишняков С., Кульчицький М., Луніна І. [2-6, 10, 11, 17, 18].

Бюджет є складною економічною категорією, оскільки являє собою систему еконо­мічних відносин, які складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу і вико­рис­тання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб.

Ці відносини мають таку структуру:

– між державою і підприємствами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансу­вання з бюджету;

– між державою і населенням у процесі розподілу і перерозподілу національного доходу;

– між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.

Дослідження і аналіз структури зазначених відносин дозволяє зрозуміти економічний зміст бюджету, глибше виявити його роль у розподільчих процесах.

Бюджетні відносини, що відображають зміст державного бюджету, функціонують у визначених формах – суспільних і організаційних. І саме завдяки організаційним формам стає можливим використання бюджету, як інструменту управління економікою.

Так, організаційними формами функціонування бюджетних відносин є конкретні види бюджетів (державний бюджет, бюджет Автономної Республіки (АР) Крим і місцеві бюджети). Втілюючи внутрішньобюджетні відносини в зазначених формах, держава організовує бюджетні взаємовідносини з централізації бюджетних ресурсів у розпоряд­ження органів влади, які наділені правом представляти інтереси держави і від її імені здійснювати певні функції.

За допомогою організаційних форм держава „вибудовує” внутрішньобюджетні відносини щодо форм державного і адміністративно-територіального устрою. Сформовані бюджетні взаємовідносини одержують матеріально-речове втілення у відповідних фондах грошових коштів. Впливаючи на процеси формоутворення бюджетних відносин (шляхом зміни принципів, методів, способів формування доходів і видатків, їх регулювання тощо), держава коректує встановлені бюджетні взаємовідносини, регулює канали проходження бюджетних потоків, уточнює пропорції розподілу централізованих ресурсів і забезпечує управління внутрішньобюджетними відносинами, а через бюджетні відносини – еконо­мічними процесами.

Таким чином, завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин стає можливим використання бюджету для забезпечення міжтериторіального розподілу сус­піль­ного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій, управління економіч­ними процесами на макро- і мікрорівнях.

Щодо визначення поняття „місцеві бюджети”, в економічній літературі немає єдиної думки.

У фінансовій теорії за радянської доби сформувалося визначення державного бюджету як економічної категорії соціалізму, яка виражає грошові відносини, що виникають між державою та іншими учасниками суспільного виробництва в процесі планомірного роз­по­ділу і перерозподілу вартості суспільного продукту шляхом утворення централізо­ва­ного фонду грошових коштів держави та його використання на цілі розширеного соціалістичного відтворення, підвищення рівня життя народу та задоволення інших суспільних потреб [1, с. 16]. Існували інші погляди на державний бюджет, який розглядався як фінансовий план держави або як централізований фонд грошових коштів [2, с. 48]. Слід зазначити, що у фінансовій науці того часу досліджувалась сутність державного бюджету, до складу якого входили республіканські та місцеві бюджети.

О.Д. Василик визначає Державний бюджет України як централізований фонд фінансо­вих ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій, передбачених Конституцією України [3, с. 28]. У свою чергу, місцеві бюджети – це фонди фінансових ресурсів, зосереджених у розпорядженні місцевих рад народних депута­тів та органів місцевого і регіонального самоврядування [3, с. 52].

М.І. Деркач, А.П. Гордєєва базуються на визначенні місцевих бюджетів як економіч­ної категорії, яка виражає сферу економічних відносин суспільства, пов’язаних із форму­ванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначені для соціально-економіч­ного розвитку певних регіонів країни [4, с. 113].

В. Кравченко характеризує місцевий бюджет у трьох аспектах. По-перше, це право­вий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпоряд­ження певними фондами грошових ресурсів. По-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування. По-третє, це економіч­на категорія [5, с. 119].

Усі визначення, про які йшлося вище, як правило, торкаються його форми. Адже за фор­мою бюджет – це план доходів і видатків відповідних органів влади, який має юри­дичну силу, тобто одночасно є правовим актом. На нашу думку, у визначенні бюдже­ту, зокрема місцевих бюджетів, необхідно відобразити його сутність як економічної кате­горії. А наведене в економічній літературі визначення бюджету як фонду грошових засобів недостатньо розкриває його економічний зміст.

С.І. Юрій [6, с. 6] вважає, що економічний зміст бюджету не може бути визначений однозначно, його суть проявляється, в першу чергу, в процесах, що формують, використо­вують кошти централізованого загальнодержавного фонду фінансових ресурсів.

Місцеві бюджети є важливим інструментом макроекономічного регулювання. Поряд з державним бюджетом, місцеві бюджети забезпечують процес розширеного відтворення. За допомогою певних важелів місцевими органами влади, відповідно до їх компетенції, забирається частина коштів у виробничих, інших структурах, населення у вигляді подат­ків, зборів, платежів та акумулюється у місцевих бюджетах. З іншого боку, ресурси місце­вих бюджеті спрямовуються на утримання установ соціально-культурної сфери та охорони здоров’я, підприємств житлово-комунального господарства, виплати соціальних допомог, тобто місцеві фінанси відіграють основну роль у забезпеченні потреби населення у соціальних послугах. Відбувається процес накопичення фінансових ресурсів місцевих бюджетів та їх розподілу і використання на різні сфери діяльності. Крім того, місцеві бюджети виступають інструментом міжтериторіального перерозподілу виробленого валового внутрішнього продукту. З метою фінансового вирівнювання та усунення роз­біжностей рівнів соціально-економічного розвитку територій функціонують фінансові відносини між державним і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами різних рівнів. Такі відносини мають форму дотацій, субсидій, субвенцій; коштів у вигляді взаємо­розрахунків. Отже, в місцевих бюджетах зосереджуються не лише фінансові ресур­си даного регіону. Місцеві органи влади та органи місцевого самоврядування можуть отримувати до місцевого бюджету відповідного рівня грошові засоби з бюджетів іншого рівня (державного або місцевих) або передавати грошові засоби даного бюджету до інших ланок бюджетної системи.

На нашу думку, за економічною сутністю місцеві бюджети відображають процес накопичення та використання місцевими органами влади фінансових ресурсів і міжбюд­жетні відносини з їх розподілу.

У сучасних нормативних документах, що визначають правові засади функціонування місцевих бюджетів, подається їх визначення тільки за формою або складом. Проте слід зазна­чити, що і в нормативних документах немає єдиної думки щодо визначення сутності терміна „місцеві бюджети”.

Так, у Законі України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.97 [7] міс­це­вий бюджет визначено як план утворення і використання фінансових ресурсів, необ­хідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування.

У свою чергу, під місцевим самоврядуванням слід розуміти гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [7]. Територіальні громади формуються з жителів сіл, селищ, міст або добровільних об’єднань жителів кількох сіл. Отже, у Законі „Про місцеве самовряду­вання в Україні” ототожнюються поняття „місцеві бюджети” і „бюджети місцевого само­вряду­вання” (рис.1).

О. Кириленко [2, с.121] зазначає, що Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” відносить до місцевих бюджетів лише бюджети територіальних громад, а саме – міські (районні у містах), селищні та сільські бюджети.

Таке визначення складу місцевих бюджетів науковець вважає правильним із погляду побудови державного устрою країни, розподілу повноважень між рівнями влади. Точнішим буде визначення міських, селищних і сільських бюджетів як бюджетів територіальних громад.

Рис. 1. Визначення бюджету за різними нормативними актами

Література:

1. Родионова В.М. Государственный бюджет СРСР и его роль в сбалансированном развитии экономики. – М.: Фиансы и статистика, 1985. – 143с.

2. Кириленко О.П. Місцеві бюджети (історія, теорія, практика). – К.: НІОС, 2000. – 384 с.

3. Василик О.Д. Державні фінанси України: Навч.посібник.– К.: Вища шк., 1997. – 383 с.

4. Деркач М.І., Гордєєва Л.П. Бюджет і бюджетний процес в Україні. – Дніпропет­ровськ: Пороги, 1995. – 256 с.

5. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навч. посібник. – К.: Т-во „Знання”, КОО, 1999. – 487 с.

6. Юрій С.І. Концептуальні засади сутності бюджету // Фінанси України. – 2001. – № 10. – С.3–10.

7. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 // Урядовий кур’єр. – 1997. – 14 червня.

8. Про бюджетну систему України: Закон України від 29.06.1995 // Голос України. – 1995. – 18 липня.

9. Бюджетний кодекс України від 21.06.2000 № 2542-ІІІ.

10. Кириленко О.П. Місцеві фінанси: Навчальний посібник. – Тернопіль: Астон, 2004. – 140 с.

11. Вишняков С.В. Місцеві бюджети // Фінанси України. – 2001. – № 10. – С. 11–16.

12. Статистичний щорічник України за 2001 рік. – К.: Техніка, 2002. – 644 с.

13. Бюджет України за 2000 рік: Статистичний збірник. – К.: Управління зведеного аналізу Мінфіну України виконання бюджету та фінансово-економічної статистики, 2001. – 317 с.

14. Про Державний бюджет України на 1998 рік: Закон України від 30.12.1997 // Урядовий кур’єр. – 1998. – 22 січня.

15. Про Державний бюджет на 1999 рік: Закон України від 31.12.1998 // Урядовий кур’єр. – 1999. – 28 січня.

16. Про Державний бюджет на 2000 рік: Закон України від 17.02.2000 // Українська інвестиційна газета. – 2000. – № 10.

17. Кульчицький М.І. Місцеві бюджети і механізм їх формування // Фінанси України. – 2001. – № 9. – С. 98–104.

18. Луніна І. Податкові повноваження місцевих органів влади // Економіст. – 2001. – № 2. – С. 37–39.

19. Складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів на основі положень бюд­жет­ного кодексу України. Навчальний посібник / Мельник С.І., Щербина І.Ф., Хансен Дж., Терес В.М., Лідс С. та ін. – К.: Міленіум, 2002. – 276 с.

20. Про затвердження Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету) між державним бюд­жетом та місцевими бюджетами: Постанова КМУ від 05.09.2001 № 1195.